Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1629/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 959/18, oddalił skargę S.B. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 8 czerwca 2018 r., nr 1151/XLVI/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin – część II w rejonie ulic: W. Orkana, Hetmańska i Szaserów.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że zakwestionowana uchwała nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego, co powodowałoby konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej: u.p.z.p., oraz art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę dokonała prawidłowego wyważenia kolidujących interesów; uwzględniła interes skarżącego wyrażający się w ochronie własności jego działki nr [...]; nie wprowadziła ograniczeń w korzystaniu z tej działki, które naruszałyby zasadę proporcjonalności; uzasadniła w odpowiedni sposób, dlaczego przyjęła kwestionowane rozwiązania planistyczne i nie uwzględniła propozycji formułowanych przez skarżącego.

Sąd zwrócił uwagę, że nowe rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale są znacznie korzystniejsze dla skarżącego od dotychczasowych. W dotychczasowym planie ponad 60% działki skarżącego była przeznaczona pod tereny urządzeń komunikacyjnych (podstawowe przeznaczenie: parkingi), nieco ponad 38% pod terenu usług publicznych (realizacja obiektów oświaty), wreszcie nieco ponad 1% działki było przeznaczone pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej (to przeznaczenie utrzymano w uchwale zmieniającej plan). Zaskarżona uchwała znacząco rozszerzyła możliwości wykorzystania działki nr [...] - według nowych ustaleń planistycznych ponad 62% działki jest przeznaczona na tereny zabudowy mieszkaniowej, nieco ponad 36% na tereny obsługi komunikacyjnej. Nie jest natomiast zdaniem Sądu prawdziwa teza skarżącego, że realizacja przeznaczenia planistycznego na jego działce będzie uzależniona od realizacji takiego przeznaczenia na działkach sąsiednich.

Skargą kasacyjną S.B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wynikające z:
3. - błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ustalenia uchwały nr 1151/XLVI/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin - część II w rejonie ulic: W. Orkana, Hetmańska i Szaserów nie wykraczają poza władztwo planistyczne organu gminy, podczas gdy skarga na przedmiotową uchwałę winna być w całości uwzględniona z uwagi na to, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzone w/w uchwałą w zakresie działki skarżącego nr ewid. [...] w odniesieniu do przeznaczenia stanowią przejaw nadużycia władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do zagospodarowania i dysponowania przedmiotową działką gruntu oraz przekraczają usprawiedliwione potrzeby publiczne,
4. - braku jakiejkolwiek kontroli przez Sąd I instancji w zakresie zgodności z prawem procedury podjęcia przez Radę Miasta Lublin uchwały intencyjnej w sprawie przystąpienia do sporządzenia oraz uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Sąd I instancji powinien przeprowadzić w tym zakresie ustalenia, bowiem ma to wpływ na legalność uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
5. b) art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, poprzez oparcie orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, nieznajdującym oparcia w dowodach i faktach sprawy - tj. przyjęcia błędnego założenia, że ograniczenie prawa własności skarżącego nastąpiło w wyniku wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym i uwzględnia aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, podczas gdy w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do wyważenia interesu publicznego z interesem indywidualnym skarżącego, bowiem w tym przypadku dochodzi wyłącznie do kolizji interesów prywatnych - na co wskazywał skarżący; działki sąsiednie należą do podmiotów prywatnych zajmujących się zawodowo działalnością w zakresie realizacji inwestycji mieszkaniowych i na działkach należących do tych podmiotów nie doszło do rażącego ograniczenia praw własności, jak w przypadku działki skarżącego, której nadano wszystkie niekorzystne cechy, zapewniając przez to działkom sąsiednim pełną możliwość inwestycyjną, a tym samym nieuprawnione przyjęcie, że naruszenie interesu skarżącego było prawnie usprawiedliwione interesem publicznym,
6. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorcowi, przez to, że Sąd I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze tj. nieuzasadnionego ustalenia funkcji parkingu wielostanowiskowego w przeważającej części na działce skarżącego, braku należytego i proporcjonalnego wyważenia interesów indywidualnych, których trafność zobowiązywałaby Sąd do uwzględnienia skargi, zaś Sąd I instancji oparł uzasadnienie wyroku de facto w całości na stanowisku Gminy Lublin (a faktycznie Rady Miasta Lublin zajętego przy rozstrzyganiu uwag skarżącego do projektu zmiany planu) z pominięciem przy tym odniesienia się do argumentów skarżącego wskazującego na przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miasta Lublin postanowieniami zaskarżonej uchwały;
7. d) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji faktu powszechnie znanego, tj. okoliczności, iż przewidziany ustaleniami planu miejscowego na działce skarżącego parking wielostanowiskowy nie ma publicznego charakteru i nie dotyczy celów publicznych, w rozumieniu art. 6 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.);
8. 2) przepisów prawa materialnego:
9. a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. art. 6 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że w stanie sprawy nie zostały przekroczone granice władztwa planistycznego przysługującego Gminie w zapisach spornej uchwały w zakresie działki skarżącego, przez co doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa własności, naruszenia wymagań ładu przestrzennego, nieuwzględnienia w zaskarżonym planie miejscowym walorów ekonomicznych przestrzeni,
10. b) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie prowadzące do braku oceny przez Sąd I instancji spełnienia przesłanek zasadności przystąpienia do zmiany planu miejscowego, w sytuacji gdy badanie tego etapu procedury planistycznej należy wyłącznie do sądu administracyjnego,
11. c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i błędne uznanie, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, podczas gdy uchwała nr 1151/XLVI/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin - część II w rejonie ulic: W. Orkana, Hetmańska i Szaserów spowodowała istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżącego i ostatecznie Sąd I instancji utrzymał w mocy uchwałę, która bezpośrednio narusza przepisy prawa oraz pozbawia skarżącego prawa korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa,
12. d) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Gmina Lublin zachowała granice władztwa planistycznego pomimo tego, iż zaskarżoną uchwałą wprowadzono uregulowania niemal całkowicie pozbawiające skarżącego prawa do racjonalnego zagospodarowania nieruchomości, co jest sprzeczne z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą zaufania obywateli do państwa,
13. e) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że w stanie sprawy brak jest rozgraniczenia planistycznego na rysunku planu miejscowego terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania tj. funkcji 1MW i funkcji komunikacyjnej na terenie przyległym od strony zachodniej do terenu parkingu IKS, co obrazuje załącznik - rys. nr 1 załączony do skargi kasacyjnej,
14. f) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż nie zostały prawidłowo określone warunki powiązań układu komunikacyjnego obsługującego nieruchomość skarżącego z układem zewnętrznym (ul. [...]), co obrazuje załącznik - rys. nr 1 załączony do skargi kasacyjnej,
15. - co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (stosownie do dyspozycji art. 182 § 2 p.p.s.a.) z uwagi na zrzeczenie się rozprawy, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1 lit. a. Zauważyć bowiem należy, iż wskazany jako naruszony przepis stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten ma zatem charakter wynikowy i wskazuje jedynie jak może być treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji w przypadku uwzględnienia skargi, nie wskazuje jednakże na przesłanki uwzględnienia skargi, jak też nie określa zakresu kontroli sądowoadministracyjnej wskazanych w nim aktów.

Co za tym idzie do samoistnego naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie w sytuacji, gdyby Sąd pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek dla uwzględnienia skargi wydał orzeczenie o treści w nim nie przewidzianej (np. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne), względnie wydał orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu, bądź o wydaniu ich z naruszeniem prawa mimo ustalenia, że nie zaszły przesłanki dla uwzględnienia skargi.

Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem Sąd I instancji ustalił, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa i brak jest przesłanek do uwzględnienia skargi, co oznacza, iż wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu w ogóle nie stosował.

Zauważyć dalej należy, iż do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. może dojść także wtórnie w sytuacji gdy kontrolując legalność zaskarżonej uchwały sąd nie dostrzeże, że narusza ona przepisy w sposób istotny, w takiej jednakże sytuacji procesowej skarżący kasacyjnie winien powiązać zgłoszony zarzut ze wskazaniem przepisów, których istotnego naruszenia Sąd I instancji nie dostrzegł, czego jednakże autor skargi kasacyjnej w zarzucie oznaczonym nr 1 lit. a nie uczynił.

Niezależnie od powyższego odnośnie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 1 lit. a tiret 2, a dotyczącego braku jakiejkolwiek kontroli przez Sąd I instancji w zakresie zgodności z prawem procedury podjęcia przez Radę Miasta Lublin uchwały intencyjnej w sprawie przystąpienia do sporządzenia oraz uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważyć nadto trzeba, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, należy wykazać, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymogowi temu autor skargi kasacyjnej nie sprostał, albowiem, tak w zarzucie jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, by przy podejmowaniu przez Radę Miasta Lublin uchwały intencyjnej w sprawie przystąpienia do sporządzenia oraz uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistniały tego rodzaju naruszenia konkretnie wskazanych przepisów, które miałyby wpływ na treść będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej uchwały z dnia 8 czerwca 2018 r., nr 1151/XLVI/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu (w kontrolowanej sprawie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego) bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania.

Przepis art. 133 § 1 nakłada zatem na Sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy, co oznacza, iż nie można – jak czyni to autor skargi kasacyjnej – dopatrywać się naruszenia tego przepisu w dokonaniu przez Sąd I instancji odmiennej niż skarżący oceny wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym skarżącego i dokonanej ingerencji w jego prawo własności.

Wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej okoliczność, iż działki sąsiednie względem jego nieruchomości, a również objęte sporną uchwałą o zmianie m.p.z.p. stanowią własność prywatną nie przesądza o tym, iż w sprawie nie doszło do kolizji pomiędzy interesem prywatnym skarżącego, a interesem publicznym, a jedynie kolizji interesów prywatnych. Interes publiczny w sprawach z zakresu planowania przestrzennego nie wyraża się bowiem w odnoszeniu aktów zapadłych w tych sprawach do prawa własności przysługującego podmiotom prawa publicznego, lecz w możliwości władczego przesądzania o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania wszelkich nieruchomości, w tym należących do podmiotów innych niż jednostki samorządu terytorialnego, czy też Skarb Państwa. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie kwestionowanego wyroku Sądu I instancji dokonującego przecież kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie w jej całokształcie (to jest w sposób generalny i odnośnie wszystkich objętych nią nieruchomości), lecz jedynie w granicach wyznaczanych interesem prawnym skarżącego.

Podkreślić przy tym trzeba, iż z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w żadnym razie nie wynika, by Sąd ten nie zapoznał się z całością akt sprawy administracyjnej, względnie by swoje orzeczenie oparł na materiale dowodowym, którego w tych aktach brak. Okoliczności takich nie wykazano także w skardze kasacyjnej ograniczając się jedynie do kwestionowania merytorycznej prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oraz leżących u jego podstaw ocen Sądu I instancji nie stanowiących jednakże – co należy podkreślić – ustaleń faktycznych, lecz jedynie wyprowadzanych ze stanu faktycznego sprawy, obejmującego między innymi stosunki właścicielskie na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą.

Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, zaś jak wynika zarówno ze sformułowania powyższego zarzutu skargi, jak i jego uzasadnienia naruszenia wskazanych w nim przepisów autor skargi kasacyjnej dopatruje się nie tyle w brakach formalnych samego uzasadnienia, co w jego treści, w tym podzieleniu przez Sąd stanowiska skarżonego organu, co do zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Zauważyć nadto trzeba, iż wbrew twierdzeniom kasatora w skardze do Sądu I instancji nie zawarto rzekomo pominiętego przez WSA w Lublinie zarzutu nieuzasadnionego ustalenia funkcji parkingu wielostanowiskowego w przeważającej części na działce skarżącego, lecz generalnie zakwestionowano przeznaczenie w planie miejscowym części działki skarżącego pod funkcję parkingu wielostanowiskowego.

Podkreślić nadto należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do całości podniesionej w skardze argumentacji, a jest to konieczne jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem nawet w przypadku braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych argumentów uzasadniających twierdzenia skarżącego, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można nadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Reasumując wskazać trzeba, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem przedstawiono w nim stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1 lit. d. Zauważyć bowiem trzeba, iż wskazany jako wzorzec kontroli przepis art. 106 § 4 p.p.s.a. stanowi bowiem, iż fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony, zaś zagadnienie związane z określeniem w zaskarżonej uchwale przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 1KS nie ma charakteru ustaleń faktycznych dotyczących aktualnego zagospodarowania terenu objętego kwestionowanym m.p.z.p., lecz stanowi wynik wykładni przepisów tejże uchwały. Na powyższe wskazuje zresztą sam skarżący kasacyjnie używając sformułowania "przewidziany ustaleniami planu miejscowego na działce skarżącego parking wielostanowiskowy". Skoro zaś czynienie przez Sąd I instancji ustaleń co do normatywnej treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie ma charakteru ustaleń faktycznych, to w ogóle nie stosuje się do niego regulacja tego rodzaju ustaleń dotycząca i co za tym idzie nie mogło w ogóle dojść w tym zakresie do wskazanego jako wzorzec kontroli przepisu p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie tylko nie postawił tezy, iż w jego ocenie teren o symboli 1KS przeznaczony jest pod parking publiczny, lecz wprost stwierdził na stronie 10 uzasadnienia, iż cyt. "nie można zgodzić się z tezą skarżącego, że przy przyjętych rozwiązaniach planistycznych nie może samodzielnie wykorzystać tego fragmentu działki, który jest objęty obszarem KS". Takie stanowisko Sądu I instancji zasługuje przy tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na pełną aprobatę, albowiem z odpowiednich postanowień kontrolowanego planu miejscowego, w tym w szczególności z jego § 13 ust. 1 pkt 1 wprost wynika, iż jako przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1KS ustalono lokalizację parkingu wielostanowiskowego, nie przesądzając jednakże w żaden sposób o tym, iż ewentualnie wzniesiony parking ma mieć charakter publiczny. Nadto w uzasadnieniu Sądu I instancji nie powołano się w ogóle na w przywoływany w ramach tego zarzutu art. 6 u.g.n. i nie oceniano zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez pryzmat tej regulacji.

Oczywista bezzasadność zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 1 lit. d wynika zatem również z tego, iż obarczony jest on wadą polegającą na tym, iż za jego pomocą autor skargi kasacyjnej zwalcza poglądy, których Sąd I instancji w ogóle nie przedstawił, a które jedynie przypisał mu kasator.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do tychże zarzutów wskazać w pierwszym rzędzie trzeba, iż łącznego omówienia wymagają zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 2 lit. a, c i d, albowiem sprowadzają się one do zakwestionowania pod kątem różnych przepisów stanowiska Sądu I instancji, iż przy uchwalaniu zaskarżonej zmiany m.p.z.p. Rada Miasta Lublina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego poprzez niewspółmierną ingerencję w prawo własności skarżącego kasacyjnie.

Dalej wskazać należy na specyfikę kontrolowanej sprawy, którą trafnie uwzględnił Sąd I instancji, a co w swoich rozważaniach zapełnienie pomija skarżący kasacyjnie, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była uchwała ustanawiająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego wcześniej tego rodzaju regulacja nie obowiązywała, lecz uchwała w przedmiocie zmiany dla określonego terenu dotąd obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego wynika pomijana przez kasatora okoliczność, iż w przypadku uwzględnienia tejże skargi kasacyjnej i zawartych w niej wniosków, to jest uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Lublina z dnia 8 czerwca 2018 r., nr 1151/XLVI/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin – część II w rejonie ulic: W. Orkana, Hetmańska i Szaserów w części określającej przeznaczenie oraz warunki zabudowy i zagospodarowania nieruchomości o nr [...], doszło by do sytuacji przywrócenia dla tejże działki mocy obowiązującej postanowień uprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z § 21 zaskarżonej uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część II przyjęty uchwałą nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. traci moc jedynie we fragmentach objętych granicami niniejszego planu. Pamiętać zaś należy, że stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej z dnia 8 czerwca 2018 r., nr 1151/XLVI/2018 w części obejmującej działkę skarżącego spowodowało by ex tunc taki skutek, jakby obszar tej działki nie był objęty granicami planu przyjętego uchwałą z dnia 8 czerwca 2018 r.

W takiej sytuacji działka skarżącego kasacyjnie objęta by była całkowitym zakazem w zakresie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, stanowiłaby bowiem w części teren oznaczony w uprzednio obowiązującym planie symbolem KS1, a w części symbolem UP. Przyjęcie zaskarżonej uchwały nie spowodowało zatem – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – istotnego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącego, lecz zniosło stan nazywany przez niego "wieloletnią blokadą inwestycyjną".

Nie budzi zatem wątpliwości, iż co do zasady kwestionowana uchwała spowodowała poprawę sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie jako właściciela działki nr [...], aczkolwiek poprawa ta nie odpowiadała oczekiwaniom skarżącego i była jego zdaniem mniej korzystna niż w przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Jednakże wobec zasady, iż sądowa kontrola aktu prawa miejscowego odbywać się może jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, dla terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącego obowiązywałyby w dalszym ciągu regulacje wynikające z uchwały Rady Miasta Lublina z dnia 8 czerwca 2018 r., nr 1151/XLVI/2018, albowiem brak byłoby jakichkolwiek podstaw prawnych dla uchylenia w następstwie rozpoznania skargi S.B. tych postanowień planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą, które dotyczą nieruchomości do jakich nie ma on jakiegokolwiek tytułu prawnego i których zagospodarowanie nie ogranicza możliwości zagospodarowania jego działki. Z treści skargi kasacyjnej, mimo, że wskazuje się w niej jako naruszony także art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika bowiem by zagospodarowanie terenów sąsiednich należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych miało negatywnie wpłynąć na interes prawny S.B., w tym w szczególności jak dopuszczenie na tych terenach realizacji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej uniemożliwia mu lub utrudnia wykorzystanie jego nieruchomości.

Z powyższego wynika w pierwszym rzędzie, iż dopiero uwzględnienie skargi S.B. doprowadziłoby do sytuacji oczywistego i rażącego zróżnicowania możliwości zagospodarowania działki skarżącego i nieruchomości sąsiednich.

Nadto wskazuje to na zasadniczą słabość argumentacji zawartej w tym zakresie w skardze kasacyjnej, a polegająca na wykroczeniu poza granice interesu prawnego skarżącego i odwołaniu się do jego interesu faktycznego wyrażającego się we wskazywaniu możliwości przyjęcia bardziej korzystnych dla niego, a mniej korzystnych dla właścicieli nieruchomości sąsiednich rozwiązań planistycznych.

Jak wynika bowiem z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej zasadniczy ciężar argumentacji kasatora sprowadza się nie tyle do wykazania sprzecznego z prawem naruszenia jego interesu prawnego przez skarżoną uchwałę, ile do wykazywania, iż inne podmioty (właściciele nieruchomości sąsiednich) odniosły z podjęcia przez Radę Miasta Lublina uchwały z dnia 8 czerwca 2018 r., nr 1151/XLVI/2018 korzyści większe niż on, co w jego ocenie stanowi naruszenie przepisów.

Z takim zaś stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić, albowiem jego zaaprobowanie wiązałoby się z koniecznością badania zaskarżonej uchwały także w zakresie wykraczającym poza przysługujący mu interes prawny.

Podkreślenia nadto wymaga, że powołując się na naruszenie ochrony własnego interesu podczas kwestionowania aktów prawa miejscowego – miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, można posługiwać się jedynie argumentacją wskazującą na naruszenie prawa, a nie interesu faktycznego.

Do wykazywania tego ostatniego sprowadza się zaś argumentacja kasatora wskazującego, iż gmina przed uchwaleniem przedmiotowej zmiany planu mogła dokonać podziałów i scaleń innych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, a następnie zaplanować lokalizację parkingu na terenie stanowiącym w przeważającej części jej własności, co umożliwiłoby przeznaczenie działki S.B. w całości na oczekiwane przez niego cele.

Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie zmierza zatem w zasadniczej części do wykazania niecelowości, względnie nieracjonalności rozwiązań planistycznych przyjętych w planie, a więc wykracza poza ten zakres kontroli aktu prawa miejscowego, do której uprawniony jest sąd administracyjny, a obejmującej wyłącznie zweryfikowanie jego zgodności z prawem.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż skoro gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi poprzez zapewnienia istnienia na tym terenie miejsc parkingowych zabezpieczających w tym zakresie potrzeby planowanej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w drodze wyodrębnienie terenów o takim wyłącznie przeznaczeniu, a nie jedynie poprzez nałożenie obowiązku zapewnienia określonej ilości miejsc parkingowych w ramach inwestycji realizowanych na obszarach przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, to brak było przesłanek dla ingerencji Sądu w tym zakresie w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 2 lit. a, c i d przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 tej ustawy).

Z powyższego wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Podkreślić wreszcie należy, iż zgodnie z art. 4 u.p.z.p. to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi sposób kształtowania ładu przestrzennego (zasadniczy instrument prawny zagospodarowania przestrzeni)

Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje zatem w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna, niż wtedy gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

1. 2) walory architektoniczne i krajobrazowe;
2. 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
3. 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
4. 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 i 2473);
5. 6) walory ekonomiczne przestrzeni;
6. 7) prawo własności;
7. 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
8. 9) potrzeby interesu publicznego;
9. 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;
10. 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;
11. 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;
12. 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

Z powyższego przepisu jasno wynika, że prawo własności (jego ochrona) jest jednym z elementów (wartością), ale nie jedynym i pierwszorzędnym, który należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co więcej redakcja art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że katalog wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest katalogiem zamkniętym.

Jednocześnie należy zastrzec, że obowiązek uwzględniania zasady ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) wynika z regulacji konstytucyjnych, w szczególności z art. 21 Konstytucji. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w regulacji art. 6 u.p.z.p. Ów przepis stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przy czym, jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

1. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy jednak zważyć, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Pamiętać wreszcie należy, że rada gminy na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. korzysta z tzw. władztwa planistycznego (inaczej: samodzielności planistycznej gminy), a więc decyduje o kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. K. jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafną była dokonana przez Sąd I instancji ocena, że Rada Miasta Lublina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego określając w przedmiotowej uchwale przeznaczenie działki stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie w części pod tereny parkingów oznaczone symbolem 1KS i przeznaczone wyłącznie pod lokalizację parkingu wielostanowiskowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie pozbawiło to bowiem skarżącego prawa korzystania z jego własności w sposób zgodny z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w tym pozbawiające skarżącego możliwości racjonalnego zagospodarowania jego działki. W tym zakresie za w pełni zasadne uznać należy wywody Sądu I instancji, iż skarżący posiada możliwość zrealizowania na swojej działce inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a możliwości tej nie wyłącza przeznaczenie części jego działki na cele związane z zabezpieczeniem potrzeb parkingowych. Niewątpliwie bowiem tego rodzaju budynek będzie mógł zostać przez skarżącego zrealizowany w głębi działki.

Pamiętać przy tym trzeba, iż niezależnie od przeznaczenia części terenu nieruchomości skarżącego na cele związane z realizacją funkcji parkingu odpowiednie postanowienia przedmiotowego planu miejscowego zawarte w § 9 ust. 6 pkt 4, 5, 8 i 12 przewidują dodatkowe parametry kształtowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 1MW, takie jak wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, liczonej w stosunku do powierzchni działki budowlanej, intensywność zabudowy i konieczność urządzenia na każdej działce inwestycyjnej przynajmniej jednego lub kilku placów zabaw dla dzieci o określonych parametrach.

Nadto w § 6 ust. 1 pkt 1 planu ustanowione zostały wskaźniki parkingowe do obliczania zapotrzebowania inwestycji na miejsca parkingowe dla samochodów osobowych dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przy czym dla terenu 1MW wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych może zostać zrealizowany poprzez przeznaczenie do 50% miejsc parkingowych w terenie 1KS do bilansu miejsc parkingowych w ramach terenu oznaczonego symbolem 1MW (§ 9 ust. 1 pkt 16 w zw. z § 13 ust. 6 pkt 10 kwestionowanej uchwały).

Analiza przytoczonych wyżej regulacji i odniesienie ich do nieruchomości skarżącego kasacyjnie w sposób jednoznaczny wskazuje, iż możliwe jest wykorzystanie nieruchomości skarżącego w części leżącej na obszarze oznaczonym symbolem 1MW na cele budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego zarówno w powiązaniu z zagospodarowaniem nieruchomości sąsiedniej, jak i zupełnie odrębnie, a jedynie od woli właściciela nieruchomości zależy jaki sposób zabudowania swojej działki wybierze.

Jednocześnie jedynie od woli właściciela nieruchomości zależy, czy w przypadku pobudowania na tej części działki, która w planie oznaczona jest symbolem 1KS, przewidzianego w planie parkingu wielostanowiskowego, parking ten zostanie przez niego wykorzystany wyłącznie na potrzeby budynku mieszkalnego wielorodzinnego wzniesionego na jego działce (co pozwoli mu na rezygnację z lokalizacji niezbędnych miejsc parkingowych na części działki znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 1 MW), czy też zostanie udostępniony do korzystania powszechnego, względnie na rzecz zabezpieczenia potrzeb parkingowych innych budynków wielorodzinnych wzniesionych przez inne podmioty w granicach terenu oznaczonego symbolem 1MW, względnie 2 MW.

Z powyższym wiąże się także ocena jako bezzasadnego zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że w stanie sprawy brak jest rozgraniczenia planistycznego na rysunku planu miejscowego terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania tj. funkcji 1MW i funkcji komunikacyjnej na terenie przyległym od strony zachodniej do terenu parkingu 1KS.

Z regulacji planistycznej wprost wynika bowiem, iż cały teren oznaczony w planie symbolem 1 MW przeznaczony dla realizacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i obejmuje to także ten fragment działki skarżącego, który położony jest pomiędzy terenem oznaczonym w planie symbolem 1KS, a granicą działki skarżącego kasacyjnie. Argumentacja skarżącego kasacyjnie obarczona jest przy tym wadą polegającą na utożsamianiu przeznaczenia terenu na potrzeby realizacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością wzniesienia w każdym punkcie tegoż terenu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i to niezależnie od stosunków własnościowych panujących na gruncie.

Jest to rozumowanie oczywiście błędne, albowiem pomija ono między innymi okoliczność, dla danego obszaru w planie wyznaczone są nie tylko linie zabudowy, ale także takie parametry jej kształtowania jak wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, liczonej w stosunku do powierzchni działki budowlanej, intensywność zabudowy i konieczność urządzenia na każdej działce inwestycyjnej przynajmniej jednego lub kilku placów zabaw dla dzieci o określonych parametrach (§ 9 ust. 6 pkt 4, 5, 8 i 12 m.p.z.p.) co wprost wskazuje, iż co do zasady brak będzie możliwości dowolnego wykorzystania każdego fragmentu działki położonej w obszarze oznaczonym w planie symbolem 1MW pod realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Nadto pamiętać należy, iż kwestię odległości obiektów budowlanych od granicy działki, jak też zapewnienia do nich dojść dojazdów regulują przepisy techniczno-budowlane. Co za tym idzie oczywistym jest, iż możliwość realizacji na danym terenie objętym m.p.z.p. budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwarunkowana jest nie tylko generalnym przeznaczeniem tego terenu w planie pod określony rodzaj zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz także koniecznością spełnienia wymogów wynikających z przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych, jak i szczegółowych postanowień planu.

Jednocześnie brak możliwości posadowienia na danym fragmencie działki budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze względu na istniejący podział terenu objętego w planie danym przeznaczeniem na stanowiące odrębne przedmioty własności nieruchomości nie przesądza o tym, iż na danym fragmencie działki wprowadzone zostało inne przeznaczenie terenu niż przyjęte w planie.

Tego rodzaju fragment działki, na którym niemożliwe, czy też utrudnione jest z przyczyn wskazanych wyżej wzniesienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w dalszym ciągu wykorzystywany być bowiem może do realizacji przewidzianej w m.p.z.p. funkcji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej poprzez zapewnienie niezbędnych dla tego celu dojść i dojazdów oraz spełnienie wymogów w zakresie zachowania powierzchni biologicznie czynnej, lokalizacji obowiązkowych placów zabaw, czy też spełnienia parametru wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej.

Inaczej rzecz ujmując okoliczność, iż na danym fragmencie działki nie będzie zlokalizowany budynek mieszkalny jednorodzinny, lecz inne urządzenia budowlane służące korzystaniu z tegoż obiektu nie skutkuje tym, iż dany fragment nieruchomości przestaje służyć realizacji funkcji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej.

Co za tym idzie wbrew twierdzeniom kasatora nie występuje jakakolwiek sprzeczność pomiędzy częścią graficzną, a częścią tekstową planu w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości inwestora. Z obu części planu w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, iż obsługa komunikacyjna działki skarżącego kasacyjnie jest zapewniona i winna odbywać się z ul. Hetmańskiej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDD.

Nie okazał się także zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż nie zostały prawidłowo określone warunki powiązań układu komunikacyjnego obsługującego nieruchomość skarżącego z układem zewnętrznym (ul. [...]). Wskazane jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy stanowią bowiem, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.) oraz, iż przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać między innymi określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia).

W skardze kasacyjnej zarzuconych radzie gminy (a pośrednio Sądowi I instancji) uchybień nie powiązano zaś w żaden sposób z treścią przywołanych w zarzucie nr 2 lit. f przepisów prawa, w tym w szczególności nie wykazano by w zaskarżonej uchwale nie określono zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czy też by pominięto w niej określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie dotyczą zaś zupełnie odmiennych zagadnień, to jest zapewnienia sposobu obsługi komunikacyjnej ewentualnej zabudowy, która będzie mogła zostać zlokalizowana na działce skarżącego kasacyjnie.

Nie okazał się wreszcie trafny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2 lit. a dotyczący naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie prowadzące do braku oceny przez Sąd I instancji spełnienia przesłanek zasadności przystąpienia do zmiany planu miejscowego, w sytuacji gdy badanie tego etapu procedury planistycznej należy wyłącznie do sądu administracyjnego.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż wskazany wyżej przepis stanowi, iż przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Tak z samego zarzutu jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika przy tym, by skarżący kasacyjnie kwestionował brak podjęcia przez organ wykonawczy gminy, którejś z czynności wskazanych w tym przepisie, bądź też by kwestionował samo przystąpienie do prac nad zmianą planu miejscowego, a jedynie, iż kwestionuje wynik procesu planistycznego uważając, iż ostatecznie przyjęta uchwała o zmianie planu winna mieć inny, w jego ocenie korzystniejszy dla niego kształt. Podkreślić nadto trzeba, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał, by stan własnościowy gruntów objętych kwestionowaną uchwałą w przedmiocie zmiany planu miejscowego nie był znany organom przeprowadzającym procedurę planistyczną, względnie by nie był elementem niezbędnych analiz, a jedynie, iż analiza tego elementu sprawy winna doprowadzić tak organ wykonawczy jak i stanowiący gminy do odmiennych i zgodnych ze stanowiskiem rozstrzygnięć planistycznych.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zatem by doszło do naruszenia w toku procedury planistycznej art. 14 ust. 5 u.p.z.p., albowiem wskazany jako wzorzec kontroli przepis ustanawia jedynie obowiązek dokonania odpowiednich czynności, w tym analiz, lecz nie determinuje ich treści i wyników, co oznacza, że nie może dojść do jego naruszenia w sposób wskazywany przez skarżącego kasacyjnie. Co za tym idzie naruszenia tegoż przepisu poprzez brak stwierdzenia odpowiedniego uchybienia po stronie organów gminy nie mógł dopuścić się także Sąd I instancji.

Wobec ustalenia, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.