Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., II SA/Kr 1413/18, w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 31 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem; w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w punkcie drugim, zasądził od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2017.1257; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z 31 lipca 2018 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 p.b. po rozpatrzeniu sprawy "ocieplenia ścian budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości J., gm. J. " stwierdzono, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właściciela – J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego ocieplenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
P. P. wniósł do WSA skargę na tę decyzję.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że skarga jest zasadna.
W opinii Sądu, jest rzeczą dyskusyjną, w jaki sposób powinno się zakończyć postępowanie naprawcze w razie konstatacji, że nie ma potrzeby wykonania żadnych czynności lub robót budowlanych w celu osiągnięcia stanu zgodnego z prawem – w rachubę wchodzi rozstrzygnięcie "merytoryczne" lub umorzenie postępowania. WINB opowiedział się za pierwszym rozwiązaniem, z czym, zdaniem Sądu, można by polemizować, ale formuła rozstrzygnięcia ma tu drugorzędne znaczenie, bowiem liczy się jego istota. W opinii Sądu, konstatacja, że nie ma potrzeby wykonania żadnych czynności lub robót budowlanych w celu osiągnięcia stanu zgodnego z prawem jest jednak przedwczesna z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych i ich oceny przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U.2015.1422 ze zm.; dalej r.w.t.).
W tym zakresie Sąd uznał za zasadny zarzut skargi. Zważywszy na charakter wykonanych robót budowlanych oraz posiadaną przez inspektorów zatrudnionych w organach obu instancji wiedzę fachową, w pełni miarodajna jest – zdaniem Sądu – kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych jako wykonanych zgodnie ze sztuką budowlaną. W świetle zebranych dowodów oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji niewyjaśniona pozostaje natomiast podnoszona przez skarżącego kwestia lokalizacji budynku w granicy działek i jej ewentualne implikacje – przy czym, co Sąd podkreślił, nie idzie tu o implikacje natury cywilistycznej, lecz o implikacje mogące wynikać z przepisów r.w.t., w szczególności wskazywanych przez skarżącego. Hipotezy wynikających z nich norm nawiązują do usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. W rachubę wchodzą zatem okoliczności, które potencjalnie mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, a nie zostały rozważone.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.;
- b) § 232 ust. 1, 4 i 5, § 235, § 271 - 273 r.w.t.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 w zw. z art. 47 ust. 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.)
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zaskarżony wyrok nie przesądza ani o wyniku sprawy, ani o tym, czy w ogóle w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji w wyroku tym stwierdził jedynie, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono należycie wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie została bowiem prawidłowo wyjaśniona lokalizacja budynku i jej ewentualne implikacje mogące wynikać z przepisów r.w.t.
WSA nie przesądził, że doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a jedynie uznał, że nie wyjaśniono w sposób prawidłowo lokalizacji budynku, a w konsekwencji nie wyjaśniono, czy nie doszło do naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W opinii Sądu I instancji, z uwagi na powyższe w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji.
Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji nie wypowiadał się wiążąco w kwestii przepisów prawa materialnego i nie przesądził, jakie przepisy powinny mieć w sprawie zastosowanie. Dopiero bowiem po należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy będzie możliwe ustalenie, jakie przepisy w sprawie mają zastosowanie i czy mogło dojść do ich naruszenia. Sąd nie naruszył zatem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. oraz § 232 ust. 1, 4 i 5, § 235, § 271 - 273 r.w.t.
WSA nie naruszył też wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego, tj. art. 49 w zw. z art. 47 ust. 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z lit. a) p.p.s.a.
W odniesieniu do doręczenia pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie pisma pełnomocnika skarżącego w I instancji z dnia 15 stycznia 2019 r. zauważyć należy, że pismo to wpłynęło do WSA w dniu 16 stycznia 2019 r. w jednym egzemplarzu. Rozprawa, na której pismo to zostało okazane pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie, miała miejsce w dniu 29 stycznia 2019 r. Na rozprawie tej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie wnosił o odroczenie rozprawy celem dokładnego zapoznania się z treścią tego pisma i nie sygnalizował, by konieczność taka zachodziła oraz by potrzebował więcej czasu na zapoznanie się z tym pismem. Krótki czas pomiędzy wpływem powyższego pisma do Sądu a rozprawą uniemożliwił Sądowi I instancji żądania przedłożenia jego odpisów i doręczenie odpisu stronie. Abstrahując od faktu, że art. 49 p.p.s.a. składa się z czterech paragrafów, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, które z nich – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miały zostać naruszone, zauważyć wypada, że regulacje zawarte w art. 49 p.p.s.a. dotyczą braków formalnych pisma, a art. 47 § 1 p.p.s.a. wskazuje na obowiązek załączenia odpisów pisma.
W sytuacji jednak, kiedy pismo wpływa do Sądu krótko przed rozprawą, jest na niej okazywane do zapoznania się przez stronę (jej pełnomocnika) na rozprawie i strona (jej pełnomocnik) nie zgłasza konieczności odroczenia rozprawy w celu dokładnego zapoznania się z tym pismem, uznać należy, że zapoznanie się z nim na rozprawie było dla strony (jej pełnomocnika) wystarczające do poznania jego treści, skoro nie zgłaszano co do tego zastrzeżeń. Zauważyć też należy, że z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, by treść wspomnianego pisma miała istotny wpływ na wynik sprawy. Uznanie bowiem przez Sąd I instancji, że w sprawie nie wyjaśniono należycie wszystkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na treść podejmowanego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia wynikało z oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i argumentów podnoszonych w skardze, a treść ww. pisma stanowiła jedynie uzupełnienie podnoszonej wcześniej przez skarżącego w I instancji argumentacji.
Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że WSA nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z lit. a) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podważono bowiem trafności stanowiska WSA, że organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, w związku z czym ocena, czy w sprawie mogło dojść do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.