Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie wykonania zadaszenia tarasu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lipca 2010 r., którą odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej wprowadzonych zmian polegających na wykonaniu zadaszonego wejścia, tarasu w poziomie piętra wraz z jego zadaszeniem w budynku mieszkalnym na nieruchomości stanowiącej własność R.J. zlokalizowanej w K. przy ul. [...]. Ponadto, w punkcie drugim wskazanej decyzji, organ odwoławczy orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] stycznia 2010 r., którą umorzono postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 17 listopada 2005 r., w przedmiocie wprowadzonych zmian, polegających na wykonaniu zadaszonego wejścia, tarasu w poziomie piętra wraz z jego zadaszeniem w budynku mieszkalnym na wskazanej wyżej nieruchomości.
Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] października 2009 r. skarżący został powiadomiony, że w przedmiotowej sprawie nie posiada statusu strony postępowania. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że o sposobie zakończenia postępowania skarżący zostanie powiadomiony odrębnym pismem.
Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o udzielenie informacji o sposobie zakończenia przedmiotowego postępowania.
Pismem z dnia 26 lutego 2010 r. organ powiadomił skarżącego, że "została wydana decyzja umarzająca prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wprowadzonych zmian polegających na wykonaniu zadaszonego wejścia, tarasu w poziomie piętra wraz z jego zadaszeniem w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w Kutnie przy ul. [...]". Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 marca 2010 r.
Skarżący pismem z dnia 5 marca 2010 r. wystąpił do organu I instancji z prośbą o wskazanie konkretnego numeru decyzji oraz daty, w której została wydana, jednocześnie poinformował organ, że decyzja nie została mu doręczona. Organ pismem z dnia 9 marca 2010 r. powiadomił wnioskodawcę, że decyzja nie została mu doręczona, bowiem nie posiadał przymiotu strony postępowania.
Pismem z dnia 12 marca 2010 r. skarżący ponowił swoje żądanie. Organ I instancji nie udzielił odpowiedzi. W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi takie działanie było wadliwe, bowiem organ administracji publicznej nie ma uprawnień do odstąpienia od udzielenia odpowiedzi na pisma strony bądź jej pełnomocnika. Następnie pismem z dnia 5 maja 2010 r. organ odwoławczy odpowiedział na skargi skarżącego z dnia 23 marca 2010 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2010 r. na opieszałe oraz wadliwe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie podjęte w przedmiotowej sprawie. W piśmie tym organ odwoławczy poinformował również stronę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którą umorzono postępowanie. Jednocześnie organ powiadomił skarżącego, że powyższa decyzja uzyskała status rozstrzygnięcia ostatecznego.
Pismem z dnia 28 maja 2010 r. organ odwoławczy, uwzględniając zarzuty skarżącego zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2010 r., powiadomił go, że strona może skorzystać w uprawnienia zawartego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010 r., opartym na podstawie na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), skarżący wystąpił do organu I instancji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Na skutek tego wniosku, wskazaną wyżej decyzją z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lipca 2010 r., odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 22 czerwca 2010 r., nie był na tyle szczegółowo określony, aby organ mógł w sposób jednoznaczny ustalić, czy wnioskodawca dochował terminu przysługującego stronie do złożenia wniosku. Wobec powyższego pismem z dnia 9 września 2010 r. organ odwoławczy wystąpił do wnioskodawcy z żądaniem wskazania daty, w której dowiedział się on o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.
W piśmie z dnia 18 września 2010 r. skarżący wyjaśnił, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia w sposób jednoznaczny dowiedział się z pisma organu odwoławczego z dnia 28 maja 2010 r., a ponadto o decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. dowiedział się z pisma z dnia 5 maja 2010 r.
Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wniosek skarżący złożył z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ zauważył, że wnioskodawca wskazał w piśmie z dnia 18 września 2010r., że o przyczynie uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania dowiedział się z pisma organu odwoławczego z dnia 28 maja 2010 r. (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem obioru pismo zostało doręczone stronie w dniu 4 czerwca 2010 r.). Z twierdzeniem tym organ odwoławczy nie zgodził się, bowiem o fakcie wydania ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie strona była informowana przez organ stopnia powiatowego w piśmie z dnia z dnia 26 lutego 2010 r. oraz piśmie z dnia 9 marca 2010 r. Organ I instancji nie powiadomił skarżącego o dacie i numerze wydanej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zaczyna biec od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis ten nie wskazuje, że strona ma się zapoznać z decyzją, tylko ma posiąść wiedzę, że w danej sprawie zapadło rozstrzygnięcie. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że o numerze, dacie oraz sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący dowiedział się z pisma organu odwoławczego z dnia 5 maja 2010 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że skarżący odebrał je w dniu 10 maja 2010 r. i tę datę, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za dzień, w którym pełnomocnik strony (a zatem i sama strona) dowiedział się o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że skarżący umocował w sprawie swojego syna J.G.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że sentencja decyzji organu I instancji nie zawiera informacji o numerze i dacie wydania ostatecznego aktu administracyjnego, którym zakończone zostało postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie. Brak jest także informacji jak postępowanie to zostało zakończone. Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości organ odwoławczy orzekł o uchyleniu kwestionowanej decyzji oraz o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2010 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł skarżący.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji podkreślił, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] stycznia 2010 r. doręczono stronie – R.J. – w dniu 25 stycznia 2010 r. W dniu 1 lutego 2010 r., tj. w terminie otwartym do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, skarżący wniósł do organu I instancji pismo dotyczące spornego tarasu wraz z zadaszeniem. Ponadto w piśmie z dnia 5 marca 2010 r. skarżący powoływał się na to pismo, składając następnie, do organu I instancji, kolejne pisma w dniach 12 marca 2010 r., 10 maja 2010 r., 14 maja 2010 r. i 25 maja 2010 r. W odpowiedzi na te pisma organ I instancji ograniczył się właściwie do poinformowania skarżącego, że w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, a w piśmie z dnia 19 maja 2010 r. zażądano zaprzestania przesyłania przez skarżącego korespondencji na adres organu.
Dopiero Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. poinformował skarżącego o treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przysługującym mu prawie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r.
W ocenie Sądu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie już po złożeniu przez skarżącego pisma 1 lutego 2010 r. powinien był wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia celu pisma, żądań, w szczególności czy jego pismo z dnia 1 lutego 2010 r. nie stanowi odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. lub czy skarżący wnosi o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, czy domaga się uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien mieć na uwadze, że przez większość postępowania przyznawano skarżącemu status strony, doręczając decyzje. Ponadto, skarżący został zapewniony przez organ, że odrębnym pismem zostanie powiadomiony o zakończeniu postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, niedopuszczalnym było również sporządzenie notatki służbowej z dnia 19 marca 2010 r., z której wynika, że korespondencja skarżącego w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona oraz żądanie zaprzestania przesyłania przez skarżącego korespondencji na adres organu. Sąd I instancji podkreślił, że takie działanie organu administracji stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji organy nietrafnie wszczęły postępowanie wznowieniowe, skoro w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z żądaniem informacji o sposobie zakończenia sprawy, złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że również w postępowaniu wznowieniowym organy naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., nie rozważyły bowiem, czy wniosek o wznowienie nie był zawarty w pismach skarżącego składanych do organu I instancji w dniach 10 i 14 maja 2010 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 128 k.p.a., poprzez uznanie, że pismo skarżącego z dnia 1 lutego 2010 r. może stanowić odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] stycznia 2010 r.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz wyznaczonego mu pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jeżeli pismo strony postępowania budzi wątpliwości czy jest to odwołanie w rozumieniu art. 128 k.p.a., gdyż nie jest to środek prawny sformalizowany, to właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia jego treści. W szczególności dotyczy to ustalenia celu tego pisma jak i jego żądań, a także wystąpienia przesłanki negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 166/09, Lex nr 557050).
Po drugie, w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę prawidłowo poddany kontroli przez Sąd I instancji stan faktyczny, należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie już po przesłaniu przez skarżącego danego pisma z dnia 1 lutego 2010 r. powinien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia jego celu oraz treści żądań. W szczególności powinien być wezwany do zajęcia stanowiska, czy dane pismo z dnia 1 lutego 2010 r. nie stanowi odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.
Należy bowiem zauważyć, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] stycznia 2010 r. doręczono R.J. jako stronie w dniu 25 stycznia 2010 r. Ponadto, już w dniu 1 lutego 2010 r. czyli jeszcze w terminie otwartym do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, skarżący wniósł do organu I instancji przedmiotowe pismo dotyczące budowy danego tarasu wraz z zadaszeniem. Dlatego też w piśmie z dnia 5 marca 2010 r. skarżący dalej powoływał się na to pismo, następnie składając do organu I instancji kolejne pisma w dniach 12 marca 2010 r., 10 maja 2010 r., 14 maja 2010 r. i 25 maja 2010 r. Natomiast w odpowiedzi na te pisma organ I instancji ograniczył się w istocie tylko do informacji dla skarżącego, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, zaś w piśmie z dnia 19 maja 2010 r. zażądano nawet zaniechania przesyłania przez skarżącego korespondencji na adres organu.
Z kolei Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, lecz dopiero w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. poinformował skarżącego o uprawnieniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli prawie do złożenia przez niego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r.
Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 128 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.