Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1632/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 46/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, na skutek wniosku M. G. (inwestor) zostało wszczęte postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie działek o nr ew. gr. [...],[...] w obrębie [...], gm. [...]. Skarżący we wniosku wskazał m. in., że część mieszkalna jednorodzinna przeznaczona pod agroturystykę będzie wynosiła 200 m², zaś łączna powierzchnia terenu przeznaczona do przekształcenia wynosi około 8000 m².

W wyroku przytoczono dalej, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Burmistrz [...] w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W poszczególnych punktach decyzji organu gminy określających szczegółowo warunki zabudowy ustalono m. in. rodzaj inwestycji jako "zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", linie zabudowy wyznaczono w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 19 zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumarycznej powierzchni terenu, przeznaczonego pod zabudowę wyznaczono w wymiarze do 15,0%; gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy ustalono w następujący sposób: szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego – wyznaczono w przedziale 55 m (+/-20% tolerancji), wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego wyznaczono do 12 m, geometrię dachu określono jako dach dwu- lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych wyznaczono od 25° do 45°, kierunek głównej kalenicy ustalono jako równoległy, prostopadły lub inny w stosunku do frontu działki. Powierzchnię użytkową budynku o funkcji agroturystycznej wyznaczono do 200 m².

W uzasadnieniu organ gminy podniósł, że w przedmiotowej sprawie, warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, Upzp), nie są uwzględniane przy wydaniu niniejszej decyzji. Wskazał, że warunek ten nie dotyczy zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Stąd też wniesione sprzeciwy stron postępowania (T. K., M. K. oraz B. i T. S.), dotyczące parametrów planowanej inwestycji, nie mogą być przedmiotem analizy w zakresie m. in. parametrów, gabarytów i formy architektonicznej planowanej zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. K. oraz B. i T. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: art. 61 ust. 4 Upzp w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.); art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., rozp. MI z 2003); art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp i § 7 ust. 1 oraz § 1 pkt 4 rozp. MI z 2003; art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 4, § 5, § 7 ust. 1 rozp. MI z 2003; art. 11 K.p.a.; art. 6 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wadliwego ustalenia niektórych parametrów planowanej zabudowy oraz niewyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, jak również z powodu braku stosownego wyjaśnienia i racjonalnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium stwierdziło, że w prowadzonym postępowaniu nie doszło do dostatecznego wykazania, czy faktycznie można mieć do czynienia w sprawie z zabudową zagrodową. Organ odwoławczy podniósł, że co prawda wielkość powierzchni gruntów rolnych posiadanych przez skarżącego przekracza średnią powierzchnię gospodarstw w "gminie [...] (10,43 ha)" (prawdopodobnie oczywista omyłka – uwaga Sądu), toteż spełniona została jedna z przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 Upzp, jednakże z pisma skarżącego z dnia 22 marca 2016 r. wynika, że posiada on już "zaplecze mieszkalne stanowiące zabudowę siedliskową".

Tym samym, zdaniem Kolegium, nie doszło do dostatecznego wykazania, czy planowana zabudowa będzie jedyną, która ma być związana z prowadzeniem przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, z gospodarstwem rolnym może być związana tylko jedna zabudowa zagrodowa. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że pozostałe strony postępowania (tj. osoby mające takie same prawa procesowe w niniejszym postępowaniu jak inwestor) twierdzą, iż planowana inwestycja będzie polegała na prowadzeniu "domu weselnego". W związku z powyższym organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu, raz jeszcze zwrócił uwagę na argumentację i twierdzenia wnioskodawcy oraz pozostałych stron, a następnie dokonał weryfikacji, czy rzeczywiście może być prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zagrodowej.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył dyspozycję wynikającą z § 5 i 8 rozp. MI z 2003, poprzez ustalenie, iż wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wynosić ma "do 15%", a wysokość głównej kalenicy "do 12 m". Organ odwoławczy wyjaśnił, że z ww. przepisów nie można wywodzić uprawnienia organu do określenia wskaźników, czy wielkości zabudowy poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru. Określenie tych parametrów powinno być konkretne i stanowcze.

Końcowo Kolegium podniosło, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku zawiadomienia stron o fakcie zebrania całości materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wprawdzie wysłano stronom zawiadomienie z dnia 5 maja 2016 r., o możliwości zapoznania się stron z zebranym materiałem dowodowym i prawem do wypowiedzenia się w sprawie, jednakże przed wydaniem decyzji, tj. w dniu [...] maja 2016 r., do organu l instancji wpłynęło pismo stron postępowania, a dodatkowo od dnia 18 maja 2016 r. do dnia 10 czerwca 2016 r. postępowanie było zawieszone.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. G. złożył skargę do sądu wojewódzkiego, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez "bezprawne naruszenie prawa własności", albowiem "Kolegium nie podało, na podstawie przepisu jakiej ustawy - nienaruszającej prawa własności - zabroniło skarżącemu budowy na terenie jednego z należących do niego i prowadzonych przez niego gospodarstw rolnych zabudowy zagrodowej, ponieważ nie ma takiego zakazu";
2. - art. 28 K.p.a., albowiem "odwołanie od decyzji organu l instancji wniosły osoby niemające interesu prawnego", "zamieszkałe na stałe w innych częściach kraju i skarżące tę decyzję ze złośliwości";
3. - art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 Upzp oraz art. 55³ Kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez m. in.: (-) niewyjaśnienie: "dlaczego jego pierwszym i jedynym impulsem jest dążenie do ograniczania praw obywatela i nakładanie niewynikających z żadnego przepisu prawa dotkliwego zakazu, ograniczającego prawo własności"; (-) nieustaleniu, że skarżący prowadzi dwa gospodarstwa rolne (w [...] i w [...]); (-) błędnym uznaniu, iż decyzja organu I instancji w sposób nieprawidłowy określała wskaźniki powierzchni zabudowy i wysokości głównej kalenicy (zdaniem skarżącego powierzchnia nowej zabudowy musi się mieścić w granicach między 0% a 15% ogólnej powierzchni nieruchomości, a wysokość głównej kalenicy między 0 a 12 m wysokości);
4. - art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez: (-) uchylenie prawidłowej i merytorycznie poprawnej decyzji organu i instancji; (-) wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej i nieprzemyślanej, naruszającej prawo własności skarżącego; przeoczenie "fundamentalnej okoliczności" posiadania przez skarżącego dwóch gospodarstw rolnych; (-) wydanie decyzji w oparciu o niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Podczas rozprawy przed sądem pierwszej instancji skarżący wyjaśnił, że budynek ma mieć powierzchnię ok. 1000 m², 200 m² ma obejmować funkcję agroturystyczną, a 800 m² zajmować funkcja mieszkalna obejmująca również garaże. Oświadczył, że od 20 lat prowadzi gospodarstwo rolne w [...], a obecnie równolegle dwa gospodarstwa rolne.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. WSA w Białymstoku oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wykazał dostatecznie, czy planowana zabudowa będzie jedyną, która ma być związana z prowadzeniem przedmiotowego gospodarstwa. Ponadto sąd ten uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zaznaczył, iż organ I instancji nie ustalił, pomimo twierdzeń pozostałych uczestników postępowania, czy planowana inwestycja będzie polegała na prowadzeniu "domu weselnego", a w związku z tym, czy może być prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zagrodowej.

W ocenie tegoż sądu zasadnie Kolegium stwierdziło także, że w prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu nie doszło do dostatecznego wykazania, czy faktycznie możemy mieć do czynienia z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzono, że są one bezzasadne.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że błędne jest twierdzenie strony skarżącej, że powierzchnia nowej zabudowy musi się mieścić w granicach między 0% a 15 % ogólnej powierzchni nieruchomości, a wysokość głównej kalenicy między 0 a 12 m wysokości. Z decyzji organu I instancji bezsprzecznie wynika, że wskaźnik nowej zabudowy wynosić ma "do 15 %", a wysokość głównej kalenicy do 12 m".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. G. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca zarzuca naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) – tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa polegające na zaniechaniu podania "pełnej" podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
2. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa – naruszenie przepisów:
3. a) art. 64 "par. 3" Konstytucji RP przez niezastosowanie w sprawie oraz art. 61 ust. 4 Upzp w zw. z art. 55³ Kodeksu cywilnego (K.c.) przez niewłaściwe zastosowanie,
4. b) art. 91 "par. 3" Konstytucji RP przez niezastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwijając zarzuty wskazuje, iż nie wie, co miał na myśli sąd pierwszej instancji konstruując swoją definicję legalną "gospodarstwa rolnego" i przywołując "prawodawcę unijnego", który pozwala obywatelom posiadać jedno gospodarstwo rolne w jednym kraju Unii Europejskiej. Taki zakaz nie wynika jego zdaniem z Konstytucji ani polskiej ustawy, a jeżeli sąd pierwszej instancji miał na myśli jakieś prawo organizacji międzynarodowej, o jakiej mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, powinien taki akt prawny wyraźnie nazwać, aby skarżący mógł się przekonać o takim, nieznanym mu ograniczeniu jego praw i wolności. M. G. wywodzi dalej, że każdy obywatel może mieć w jednej gminie dwa lub więcej gospodarstw rolnych, tak jak skarżący, przy czym powierzchnia jego gospodarstw przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie.

Skarżący nie wdaje się polemikę odnośnie sugerowanego przez odwołujących się innego przeznaczenia planowanej przezeń inwestycji. Wskazuje, że w jego zamiarze było zrealizowanie w obu gospodarstwach "porządnego" domu mieszkalnego i zabudowań gospodarskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przesłanek nieważności w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzutu tego skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu lakoniczne – w jej przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa będziemy mieć do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy co do zasady poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi jeszcze skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wyłuszczył z jakich względów uznaje decyzję kasacyjną SKO w [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., za uzasadnioną, zarzutu zaś naruszenia powyższego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Tymczasem istota sprawy poddanej kontroli sądu wojewódzkiego odnosiła się do zastosowania powyższego przepisu K.p.a.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. WSA w Białymstoku wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów wskazanych w skardze. To, że to odniesienie się sprowadzone zostało generalnie do zaaprobowania przez sąd wojewódzki prawidłowości decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, nie dowodzi a priori naruszenia przez ten sąd przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa zasadniczo nie może służyć do podważenia stanowiska zajętego przez sąd pierwszej instancji w kwestiach merytorycznych – nie zgadzając się z wykładnią danego przepisu prawa materialnego dokonaną przez sąd pierwszej instancji należy powołać podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 Ppsa, wraz ze wszystkimi wynikającymi z tego przepisu konsekwencjami. Wbrew temu co podnosi M. G. w złożonej skardze kasacyjnej, nie było kluczowym znaczeniem dla niniejszej sprawy stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, iż "obywatel może mieć tylko jedno gospodarstwo rolne na terenie jednego państwa członkowskiego". Jak bowiem podnosił – w ślad za skarżonym organem – sąd pierwszej instancji, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, obok poprawnego określenia parametrów zabudowy, wymaga uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji, a w szczególności ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie dotyczącej zabudowy zagrodowej, a w związku z tym, czy może być prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, czemu dał wyraz WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku. W ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza zatem cyt. art. 141 § 4 Ppsa.

B. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 64 "par. 3" Konstytucji RP przez niezastosowanie w sprawie. Autor skargi kasacyjnej posłużył się skrótem jednostki redakcyjnej przywołanych artykułów Konstytucji RP używając określenia "par." co sugerowałoby, że chodzi mu o paragrafy, tymczasem artykuły Konstytucji RP dzielą się na ustępy, nie zaś paragrafy. Przyjmując jednak, że chodzi o ustępy, na co wskazywałoby z kolei określenie użyte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie sposób przyjąć, że sąd wojewódzki dopuścił się – oddalając skargę na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Z przywołanego przepisu wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Regulacją ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie prawo własności jest m. in. Upzp, określając sposób legalnej zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp).

Wskazać należy skarżącemu kasacyjnie, że istotą postępowania odwoławczego było powtórne rozpoznanie sprawy (przy uwzględnieniu zarówno treści wniosku inwestora, zgromadzonego materiału dowodowego, ustaleń analizy terenu oraz wyprowadzonych z niej wniosków), które doprowadziło Kolegium, a następnie sąd pierwszej instancji do wniosku, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Upzp), albowiem w tym rozstrzygnięciu zabrakło dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również stosownego wyjaśnienia i racjonalnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (toteż wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotnego znaczenie dla załatwienia sprawy). Tym samym, organ odwoławczy nie mógł (i tego nie czynił) merytorycznie rozstrzygać o przyznaniu bądź odmowie przyznania jakiegokolwiek uprawnienia, a tym bardziej "prawa zabudowy".

W prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu – jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji – nie doszło do dostatecznego wykazania, czy faktycznie możemy mieć do czynienia z postępowaniem w sprawie dotyczącej zabudowy zagrodowej. Dalej sąd wojewódzki trafnie zwraca uwagę, że w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało jedynie, że nie doszło (przed organem l instancji) do dostatecznego ustalenia, czy planowana zabudowa będzie jedyną, która ma być związana z prowadzeniem przedmiotowego gospodarstwa rolnego.

C. Poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostają argumenty skargi kasacyjnej związane z wzajemną relacją definicji z art. 55³ K.c. gospodarstwa rolnego oraz definicji gospodarstwa rolnego, które stanowi przedmiot unijnego wsparcia. W polskim ustawodawstwie występuje szereg definicji gospodarstwa rolnego (choć brak go na gruncie Upzp), mają one różnorodny charakter, determinowany celem regulacji. Podstawowe znaczenie na gruncie przepisów cywilnoprawnych należy nadać definicji przedmiotowo-funkcjonalnej zawartej w art. 55³ K.c. Definicję gospodarstwa sformułował unijny prawodawca w art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, który to przepis określa gospodarstwo rolne jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika i znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Do podanej definicji odwołuje się krajowy ustawodawca w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) oraz w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853). Kształt normatywny cytowanych definicji gospodarstwa rolnego prowadzi do wniosku, że gospodarstwo nie w każdym przypadku może być utożsamiane z pojęciem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55³ K.c. W świetle definicji unijnej producent rolny może posiadać wyłącznie jedno gospodarstwo na terenie danego państwa członkowskiego, ale może ono składać się z kilku jednostek produkcyjnych, które stanowią odrębne całości gospodarcze. Element podmiotowy w postaci prowadzącego gospodarstwa rolne jest wystarczającym łącznikiem, który decyduje o zaliczeniu wszystkich takich jednostek do jednego gospodarstwa rolnego.

Kodeks cywilny posługuje się natomiast przedmiotowo-funkcjonalną definicją gospodarstwa rolnego w oderwaniu od aspektu podmiotowego, a majątek prowadzącego gospodarstwo rolne nie powinien być utożsamiany z gospodarstwem rolnym (zob. np. J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego, wyd. Temida 2, Białystok 2012, s. 216).

D. Nie doszło także do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 Upzp, z którego wynika, że "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Sąd wojewódzki nie kwestionował przy tym powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego, jako przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, za konieczne do wyjaśnienia uznając natomiast m. in., w ślad za organem odwoławczym, ustalenie odnośnie posiadania "zaplecza mieszkalnego stanowiącego zabudowę siedliskową".

E. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakiego aktu prawnego sąd wojewódzki nie zastosował, choć powinien, przeciwnie – z argumentacji skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że to sądowi pierwszej instancji inwestor zarzuca, że nie wskazał takiego przepisu, choć konstruując w motywach zaskarżonego wyroku definicję legalną "gospodarstwa rolnego" przywoływał "prawodawcę unijnego", wedle którego obywatel posiadać może jedno gospodarstwo rolne w jednym kraju Unii Europejskiej. Art. 91 ust. 3 Konstytucji RP odnosi się do sytuacji, w której – po ratyfikowaniu umowy konstytuującej organizację międzynarodową – przewiduje się, iż prawo przez tę organizację stanowione, będzie w Polsce stosowane bezpośrednio i że będzie mu przysługiwało pierwszeństwo w razie kolizji z ustawami.

Tak skonstruowany jednak zarzut kasacyjny, w ramach którego podnoszony jest brak zastosowania przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, odnosiłby się do pominięcia oznaczonego aktu normatywnego, nie zaś braku jego wskazania przez sąd pierwszej instancji. Skoro w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem chodziło o wyjaśnienie charakteru zabudowy – czy ma ona charakter zagrodowy, czy też nie, w aspekcie już istniejącej na działkach inwestycyjnych zabudowy – zarzut niezastosowania przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, uznać należało za nieskuteczny.

F. Dla wsparcia swej argumentacji skarżący kasacyjnie przywoływał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12 (LEX nr 1495267). W wyroku tym wskazano m. in., że "W postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja zabudowy zagrodowej zawarta w rozporządzeniu z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) nie ma zastosowania. W rezultacie pojęcie to jest rozumiane przy zastosowaniu wykładni językowej jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza". Autor skargi kasacyjnej tej argumentacji nawiązującej do powyższego judykatu nie powiązał w szczególny sposób z oznaczoną podstawą kasacyjną, choć w istocie oddalenie skargi inwestora na decyzję kasatoryjną było efektem podzielenia stanowiska organu odwoławczego, iż konieczne było w sprawie wyjaśnienie charakteru planowanej inwestycji w kontekście pojęcia zabudowy zagrodowej. W zaskarżonym wyroku przeto – wbrew stwierdzeniu zawartemu w pkt B.

1. 13. uzasadnienia skargi kasacyjnej – sąd pierwszej instancji nie zakazywał skarżącemu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

G. W konsekwencji ustalenia, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, należało ją oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.