Uzasadnienie
1.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Lu 977/17, oddalił skargi I. K. i G. K. oraz Spółki (...) w H. (dalej skarżąca spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z (...) lipca 2017 r., nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta H. z (...) marca 2017 r. nr (...) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym oraz garażem wbudowanym wraz z przyłączami oraz zjazdem dla działek o nr ewid. (...) i nr (...) położonych w H. przy ul. (...) (obręb P.).
1.2. Jak stwierdził Sąd i instancji zaskarżona decyzją nie narusza art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej upzp), Wbrew zarzutom skarżącej spółki, inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy (...). Dojazd do działek inwestorów, odbywa się po drodze wewnętrznej - ulica (...), a następnie przez działkę nr (...) na podstawie ustanowionej służebności drogowej, która nie jest kwestionowana. Okoliczność, że ulica ta nie ma charakteru drogi powiatowej, nie ma znaczenia. Dostęp do drogi publicznej możliwy jest bowiem również poprzez drogę wewnętrzną, a także na podstawie służebności drogowej. Ulica (...) jest - jak wyżej wskazano - drogą urządzoną i niewątpliwie posiada pas drogowy. Utrata przez nią statusu drogi publicznej nie powoduje, że warunek dotyczący odległości od granic pasa drogowego nie będzie możliwy do spełnienia na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi ona obecnie drogą wewnętrzną i nadal mieści się w obrębie dotychczasowego pasa drogowego. Ewentualna zmiana granic i przebiegu tej ulicy będzie stanowić podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji, natomiast – jak słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze - obecnie nie może ona uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy.
2.1 Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.
- 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp w zw. art. 2 pkt 13 upzp poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że droga wewnętrzna zapewniająca dostęp do drogi publicznej - konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie musi spełniać parametrów technicznych drogi przeciwpożarowej ani też warunków technicznych przewidzianych w § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), a kwestia zachowania tych warunków oceniana jest przez organ architektoniczno-budowlany dopiero w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organy administracji w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy zobowiązane były do zbadania czy istniejące uzbrojenie terenu (w tym drogi) jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp), co obejmować winno również badanie jego parametrów (w tym nośności i szerokości) w relacji do planowanej inwestycji.
- 2.3. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) oraz z art. 134 §1 Ppsa i art. 145 §1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp oraz art. 2 pkt 13 upzp poprzez oddalenie skargi spółki pomimo naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez organy administracji I j |I instancji, a polegający na nieprzeprowadzeniu w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji I i II instancji oceny czy istniejące uzbrojenie terenu (w tym drogi) jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co obejmować winno również badanie parametrów tego uzbrojenia tym również nośności i szerokości dróg wewnętrznych) w relacji do planowanej inwestycji, które to badanie, w związku z treścią dokumentów złożonych do akt sprawy (w tym opinii podmiotów profesjonalnych) prowadziłoby do oceny negatywnej i musiałoby spowodować wydanie decyzji odmownej;
- b) art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa oraz z art. 134 § 1 Ppsa i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.; dalej Kpa) poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez organy administracji I i II instancji, a polegający na nierozpatrzeniu w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji I i II instancji materiału dowodowego wskazującego na okoliczność, iż istniejące drogi wewnętrzne (uzbrojenie terenu) nie są wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, gdyż nie mogą one, z uwagi na brak odpowiedniej szerokości oraz nośności, stanowić dojazdu do obiektów budowlanych objętych planowaną inwestycją, co prowadziłoby do oceny negatywnej wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie przesłanki uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp i musiałoby spowodować wydanie decyzji odmownej;
- c) art. 135 Ppsa oraz art. 106 § 3 Ppsa poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego, zawartego w skardze, o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi tj. pism Powiatowego Zarządu Dróg w H. z (...) grudnia 2016 r. oraz opinii badania nośności ul. (...), sporządzonej na zlecenie Powiatowego Zarządu Dróg w H. przez Centrum Badań Laboratoryjnych (...) Sp. z o.o., z których treści wynika, iż charakter istniejącego uzbrojenia terenu nie jest wystarczający dla planowanej inwestycji, a które to okoliczności w świetle przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp mają istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.
- 2.4. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznanie skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta H. z (...) marca 2017 r. ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa dowodu uzupełniającego dokumentów znajdujących się w aktach sprawy a załączonych do skargi do Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
3.2 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
3.3. Odnosząc się do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ustala możliwy status urbanistyczny nieruchomości, w świetle przesłanek określonych w art. 61 upzp, a nie ocenia rozwiązań projektowych przyszłej inwestycji. Ponadto w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp przesłanka dostępności terenu do drogi publicznej stanowi samodzielną i odrębną od określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp przesłanki dostatecznego uzbrojenia terenu, jako warunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2068/14, stwierdzono, że dostęp pośredni może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Dlatego należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp został spełniony.
3.4. W świetle powyższego, na gruncie art. 61 ust. 1 upzp, ustalenie dostępności komunikacyjnej następuje w oparciu o pkt 2 tego artykułu i nie jest oceniane dodatkowo jako przesłanka uzbrojenia terenu na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Dlatego też nie zasługuje na aprobatę pogląd prezentowany przez skarżącą spółkę, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostateczne uzbrojenie terenu niezbędnym jest aby droga spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Na etapie wydawania warunków zabudowy kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla spełnienia warunków określonych w art. 61 upzp (podobnie: wyrok NSA z 13 maja 2011 r. sygn. II OSK 833/100). Na tym etapie, który jest przedpolem dla uzyskania zgody budowlanej, nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując kwestie spełnienia wymogów m.in. § 14 ww. rozporządzenia są badane na etapie wydawania zgody budowlanej.
W związku z powyższych całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji w żadnym razie nie dokonał zatem błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp w zw. art. 2 pkt 13 upzp.
- 3.5. W konsekwencji niezasadne okazały się wszystkie trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie było bowiem potrzeby badania w ramach uzbrojenia terenu kwestii parametrów drogi w tym ustalania jej nośności i szerokości w relacji do planowanej inwestycji. Sprawa administracyjna została wyjaśniona w sposób wymagany art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa i ustalono jednoznaczny stan faktyczny. Natomiast wnioskowane przez skarżącą spółkę dowody nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie było jakichkolwiek podstaw dla zastosowania art. 106 § 3 Ppsa w postępowaniu przed Sądem I instancji, a tym bardziej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
- 3.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.