Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 202/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. M. i T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wojewoda Dolnośląski, po wszczęciu na wniosek D.K. z dnia [...] marca 2008 r. postępowania o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Wałbrzycha z dnia [...] października 1999 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. M. pozwolenia na wykonanie boksu garażowego, zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na działce nr ew. [...], obręb [...].
W uzasadnieniu organ I instancji podał iż decyzja Prezydenta Wałbrzycha z dnia [...] października 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt k.p.a.), bowiem na gruncie obowiązującego wówczas art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienie to, zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgoda powinna być przy tym sformułowana wyraźnie. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jeden nich, nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] przy ul. [...] w W. stanowi współwłasność kilku osób, co pociąga za sobą konieczność uzyskania zgody na planowaną inwestycję od wszystkich wymienionych współwłaścicieli. Tymczasem takiej zgody nie było, wobec czego należy uznać, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po rozpatrzeniu odwołania L. i T.M. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] września 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując zaistnienie kwalifikowanej wady uzasadniającej nieważność.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. i T.M. wnosząc o "stwierdzenie ważności wydania decyzji Prezydenta Wałbrzycha z [...] października 1999 r., znak [...]" wobec braku stwierdzenia, iż naruszenie prawa nastąpiło w sposób rażący.
Ich zdaniem wszyscy współwłaściciele spornej nieruchomości wyrazili pisemną zgodę na budowę garażu na działce nr ew. [...] w W., stawiając się na rozprawę administracyjną w Urzędzie Miejskim w W. w dniu [...] lutego 2000 r. Na tej podstawie wydany został skarżącym dziennik budowy nr [...], którego kserokopię strony 1 i 3 przesyłają jako załącznik do skargi. Inwestor w oparciu o ten dokument rozpoczął w 2000 r. realizację inwestycji przedmiotowego boksu garażowego na działce nr ew. [...], która została zakończona [...] maja 2001 r., czego potwierdzenie znajduje się na ostatniej stronie dziennika budowy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.
W uzasadnieniu wskazano, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] października 1999 r. Inwestor nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której zrealizował przedmiotowy garaż, a która należy do współużytkowników wieczystych: E. B., E. P., W. P., D. i E. K., L. i T. M.. Brak zgody wszystkich współużytkowników w dacie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1999 r. jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak rażąco narusza prawo uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Uzyskanie zgody współwłaścicieli (współużytkowników - na które powołuje się skarżący) już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest równoznaczne z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, L. i T. M., opierając ją na:
- - naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 1999 r. polegającej na przyjęciu, że skarżący nie wykazali, iż posiadali zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz na przyjęciu, że uzyskanie zgody współwłaścicieli (współużytkowników) już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest równoznaczne z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji błędne przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Wałbrzycha tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz
- - naruszeniu przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie czy w wyniku wznowienia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniu pozwolenia na budowę boksu garażowego na terenie działki numer [...] zostało wydane nowe rozstrzygnięcie i jaka była jego treść, a także, czy w tych okolicznościach istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] października 1999 r.
Wniesiono na tej podstawie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odnosząc się do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskazano, że przed wydaniem decyzji nr [...] skarżący przedstawili organowi I instancji zgodę współwłaścicieli działki z dnia [...] maja 1999 r. na wybudowanie garażu murowanego zgodnie z projektem.
Autor skargi kasacyjnej podał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się również postanowienie z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], na podstawie którego zostało wznowione z urzędu postępowanie w sprawie, w ramach którego organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną, na którą otrzymały wezwanie wszystkie strony postępowania. W wyniku przeprowadzonej rozprawy wszyscy współwłaściciele działki nr [...] wyrazili zgodę na lokalizację przedmiotowego obiektu, co potwierdza w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując, iż "z protokołu przeprowadzonej rozprawy nie wynika aby współużytkownicy, t.j. Pan W.P. i Pani E.P. wyrazili zgodę ma budowę inwestycji wprost".
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż zgodę tę inwestor uzyskał po wydaniu decyzji, skoro zgoda została uzyskana w trakcie postępowania o wznowienie postępowania, w wyniku którego organ I instancji musiał wydać nowe rozstrzygnięcie, co do którego należy domniemać, że było to rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., w wyniku którego skarżącym został wydany dziennik budowy. Skutki ewentualnych uchybień organu I instancji nie mogą obciążać inwestora, który otrzymując dziennik budowy miał prawo pozostawać w przekonaniu, że decyzja na podstawie której w dobrej wierze wykonał prace budowlane jest prawidłowa i ostateczna.
WSA nie wyjaśnił zasadniczej dla sprawy kwestii, czy w aktach sprawy znajduje się decyzja organu I instancji wydana po wznowieniu postępowania oraz jaka jest jej treść. Sąd nie dokonał oceny zgodności z prawem działania organu, a jego rozważania nie wyszły ponad zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.
Prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podnosi się zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej wskazuje w ramach naruszenia przepisów postępowania na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, czy w wyniku wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę boksu garażowego zostało wydane nowe rozstrzygnięcie, jaka była ewentualnie jego treść i jej wpływ na stwierdzenie nieważności. W ramach tego zarzutu podniesiono wprawdzie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale uczyniono to niejako automatycznie, poprzez proste powtórzenie sformułowania ustawowego, przy braku rozwiniętej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jakim kontekście wpływ ten mógł wystąpić oraz w jakim zakresie mógł on być istotny.
Należy natomiast przyjąć, iż na gruncie podniesionego w podstawach skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający.
W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 5/2004 – LexPolonica; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/2004 – LexPolonica czy wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 112/2004 – LexPolonica). Już tylko z tego powodu żaden z zarzutów skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uwzględniony
Nie jest trafny sam zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a.
Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie skutecznej argumentacji, najpierw powtarzając ustalenia doktryny, dotyczące istoty sądowej kontroli administracji w tym zakresie, a następnie odnosząc się do braku wyjścia ponad zarzuty wskazane przez stronę w skardze, nie wskazując jednak konkretnych kwestii na takie rozpatrzenie zasługujących.
Wiązanie z takim zakresem kontroli Sądu kwestii przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę jest niezasadne przede wszystkim z tego powodu, że przedmiotem kontroli Sądu i instancji były decyzje organów administracji w wyniku których stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dn. [...] października 1999 r. Miarodajny zatem dla oceny prawnej Sądu był stan na dzień wydania tej decyzji, oceniony następnie w decyzjach administracyjnych, w związku z czym postępowania toczące się po wydaniu tej decyzji nie mogły mieć znaczenia ani dla przebiegu ani dla wyniku tej oceny. Ocena ta dokonana była bowiem na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania powyższej decyzji.
Naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy, na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzut ten wskazuje na błędną wykładnię, ale autor skargi kasacyjnej także w tym punkcie nie wypełnia wymogów prawidłowej argumentacji kasacyjnej. W przypadku podniesienia takiego zarzutu naruszenia prawa materialnego ważne jest bowiem, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
Autor skargi kasacyjnej tymczasem, formułuje ten zarzut w kontekście błędnej jego zdaniem oceny organów, iż inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo, że co prawda nie uzyskał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgody od wszystkich współwłaścicieli, ale uzyskał ją od trzech z nich, a następnie w toku postępowania wznowieniowego, toczącego się już po wydaniu tej decyzji, uzyskał zgodę od następnych współwłaścicieli.
Niezależnie od faktu, na co zwraca uwagę Sąd I instancji, iż nie jest jasne, czy taka zgoda została w tym postępowaniu wznowieniowym uzyskana oraz że nie może być skutecznym udzielenie zgody warunkowej (co miało miejsce w przypadku jednego ze współwłaścicieli), istotne jest to, aby taka zgoda i to od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, była zgodą wyraźną oraz aby jej udzielenie nie budziło wątpliwości na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i nie zmieniały jej, także nie do końca jednoznaczne, akty wyrażania zgody przez pozostałych współwłaścicieli, zwłaszcza, że i tak autor skargi kasacyjnej nie wykazuje, że zgoda taka uzyskana została od wszystkich.
Niezależnie bowiem od powyższego istotne jest, aby zgoda taka nie była zgodą dorozumianą lecz zgodą wyraźną. Stąd nie może wystarczać przekonanie strony skarżącej, iż z akt nie wynika, aby współwłaściciele zakwestionowali lub sprzeciwili się budowie boksu garażowego.
Argumenty powyższe dotyczą jednak w istocie ustaleń faktycznych i nie mogą mieć znaczenia dla pozytywnej oceny kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji wskazanego wyżej braku argumentacji odnośnie kwestii błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zwłaszcza, że postępowanie, przedmiotem którego jest kwestia stwierdzenia nieważności określonej decyzji administracyjnej jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, prowadzonym w oparciu o kryteria wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Weryfikacja zaskarżonej decyzji nie obejmuje wówczas co do zasady ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ administracji, które prowadzą postępowanie o stwierdzenie nieważności danej decyzji dokonuje oceny jej treści z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych.
Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym, mniej precyzyjnie określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności. Nie można bowiem podciągać pod rażące naruszenie prawa naruszeń zwykłych, których stwierdzenie nie może zrównoważyć rezygnacji z działania zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a. Tym bardziej zatem zarzuty skargi winny precyzyjnie określać same naruszenia oraz wykazywać ich wagę z powyższych punktów widzenia, mając na uwadze to, że nie każde naruszenie prawa spełnia omawianą przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak udzielonej inwestorowi zgody ze strony wszystkich współwłaścicieli zostały prawidłowo zarówno przez organy administracji, jak też przez kontrolujący postępowanie i zaskarżoną decyzję Sąd I instancji, zakwalifikowane jako naruszenie rażące.
W związku z powyższym, na gruncie zaprezentowanej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.