Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1635/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 876/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz [...] pozwolenia na budowę "Budynku magazynu surowców mułu węglowego, budynku instalacji spalania mułów węglowych, dwóch wiat do magazynowania popiołów paleniskowych, stacji transformatorowej – głównej, stacji carbomixu, budynku administracyjno-socjalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: technologiczną, gazową, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji, wodną, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sygnalizacji pożarowej, oddymiania i oświetlenia zewnętrznego oraz infrastrukturą towarzyszącą: silos komponentów pylastych, komin, wieża chłodnicza, dwukierunkowa waga najazdowa, wewnętrzny układ komunikacyjny, drogi transportowe, chodniki, place technologiczne, miejsca postojowe i ogrodzenie w ramach budowy [...] na działkach nr [...], obręb nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] w [...]".

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka [...] z siedzibą w [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła spółka [...], który wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 198/14, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...].

W motywach tego wyroku Sąd podał, że Wojewoda [...] nie rozpoznał sprawy, a jedynie dokonał kontroli decyzji organu I instancji, wadliwie wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, Wojewoda nie wykazał w analizowanej decyzji, że wystąpiły w przedmiotowej sprawie okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, po czym przytoczył art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 71, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.).

Następnie, Wojewoda wskazał, że projektowane zamierzenie budowlane obejmuje budowę szeregu obiektów w ramach budowy [...]. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera program użytkowy, z którego wynika, że celem przedmiotowej inwestycji jest produkcja paliwa energetycznego o nazwie handlowej Carbomix. Zgodnie z przedstawionym przez inwestora procesem technologicznym, paliwo energetyczne o nazwie Carbomix będzie wytwarzane poprzez mieszanie mułu węglowego (przetworzonego, nie będącego odpadem) oraz wapna palonego. Z uwagi na właściwości mułu węglowego (wysoki stopień wilgotności mułu węglowego oraz brak w nim lepiszczy naturalnych), wapno palone pełni w tej mieszance rolę środka odwadniającego oraz tzw. lepiszcza. Muł węglowy będzie stanowić główny składnik, zaś wapno palone - około 5 % powstałej mieszanki. Wyjaśniono przy tym, że muł węglowy powstaje - jako odpad - w procesie tzw. wzbogacania, czyli wydzielania węgla z kamienia surowego.

Powyższy proces przebiega w środowisku wodnym, a jego efektem jest koncentrat węgla oraz wymieszana z wodą skała płonna - traktowana jako odpad. Zawiesina wodno-mułowa jest składowana w ziemnych osadnikach mułowych. Muł węglowy przetworzony (odwodniony) może być oferowany na sprzedaż jako komponent do produkcji mieszanek energetycznych i wówczas, tracąc charakter odpadu, staje się produktem. Z kolei wapno palone to tlenek wapnia (CaO), czyli nieorganiczny związek chemiczny z grupy tlenków zasadowych, otrzymywany przez prażenie (kalcynację) kamienia wapiennego w temperaturze 900-1000° C. Tlenek wapnia ma zastosowanie nie tylko w budownictwie, metalurgii, przemyśle szklarskim i ceramicznym, ale także w przemyśle chemicznym, jako środek insektobójczy, nawóz sztuczny, środek do produkcji karbidu i amoniaku.

Wskazując na powyższe Wojewoda [...] podkreślił, że kluczową kwestią rozstrzyganą przez organ I instancji była kwalifikacja projektowanej inwestycji w aspekcie przepisów z zakresu ochrony środowiska, a tym samym kwestia wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zaznaczając, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza zgromadzonej dokumentacji doprowadziła do konkluzji, że projektowana inwestycja odpowiada przedsięwzięciu mogącemu potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonemu w § 3 ust. 1 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, ponieważ obejmuje instalację do wytwarzania produktu (paliwa energetycznego) przez mieszanie produktu podstawowego (mułu węglowego) i półproduktu chemicznego (wapna palonego czyli tlenku wapnia), organ odwoławczy wskazał, że zdaniem inwestora projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W opinii inwestora, używany do produkcji Carbomixu tlenek wapna (wapno palone), aczkolwiek jest substancją chemiczną, to nie jest półproduktem chemicznym. Powołując się na definicję zawartą w regulacji unijnej (REACH), inwestor stwierdził, że półprodukt chemiczny może stanowić wyłącznie taka substancja chemiczna, która bierze udział w procesie przetwarzania (syntezy), a ponieważ pojęcia przetwarzania i mieszania są pojęciami rozbieżnymi, określającymi odmienne procesy, inwestor – konsekwentnie do tego założenia – uważa, że substancja chemiczna używana w procesie mieszania nie jest półproduktem chemicznym.

Zdaniem inwestora, skoro technologia produkcji Carbomixu polega na mieszaniu, to używany do produkcji tlenek wapnia nie może być uważany za półprodukt chemiczny. Niezależnie od powyższego inwestor wyraził przekonanie, że przedsięwzięcie opisane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dotyczy wyłącznie przedsięwzięć z zakresu przemysłu chemicznego, a projektowana inwestycja nie mieści się w takiej kategorii.

Odnosząc się do powyższych argumentów, Wojewoda przyznał słuszność organowi I instancji, że wobec braku, w przepisach z zakresu ochrony środowiska, legalnych definicji pojęć używanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przy interpretacji tego przepisu i zawartych w nim pojęć należy stosować przede wszystkim wykładnię językową. Dokonując takiej wykładni organ wskazał, że wedle definicji słownikowych przytaczanych zarówno przez organ I instancji, jak i inwestora, mieszanie oznacza zmienianie położenia cząsteczek substancji, łączenie ze sobą różnych substancji lub wprowadzenie w ruch celem umożliwienia wymiany masy i ciepła.

Organ odwoławczy podniósł przy tym, że przyjęcie założenia, iż substancja biorąca udział w procesie mieszania nie jest półproduktem chemicznym, postawiłoby pod znakiem zapytania sens przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i prowadziłoby wprost do (niedopuszczalnego) wniosku, że jest to przepis niewykonalny.

Odnosząc się do drugiego z podnoszonych argumentów, Wojewoda stwierdził, że w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie wymieniono warunku, że określone tym przepisem przedsięwzięcie powinno należeć do przemysłu chemicznego. Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczał instalacje do wytwarzania końcowych produktów użytkowych przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, a więc także nie zawierał wzmianki o przemyśle chemicznym.

Wyróżnik tego rodzaju można znaleźć dopiero w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 179, poz. 1490).

Wojewoda [...] wskazał następnie, że w dniu 15 września 2014 r. wpłynęło do niego pismo skarżącego uzupełniające zarzuty, w którym skarżący przyznając, że aktualnie obowiązujący przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie zawiera wzmianki o przemyśle chemicznym, podał, że takie znaczenie można nadać temu przepisowi sięgając do przepisów unijnych. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska.

Reasumując, Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał za konieczne uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej decyzji, a ponieważ inwestor tej decyzji nie przedłożył, zasadnie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję [...] z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej:

1. 1) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartych w wyroku z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 198/14,
2. 2) błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w oparciu o powyższe wadliwe przyjęcie zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy charakter inwestycji skarżącej nie pozwalał na przyjęcie stanowiska o zasadności przeprowadzenia oceny środowiskowej.

Rozwijając podniesione zarzuty strona skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy zobligowany był do ponownego, pełnego rozpoznania sprawy, zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a nie jedynie kontroli decyzji organu I instancji. Powyższe oznaczało konieczność samodzielnego dokonania przez Wojewodę prawidłowej wykładni pojęć składających się na normę prawną § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, po odkodowaniu wszystkich pojęć. Dopiero wówczas byłoby możliwe ustalenie, czy planowane przez skarżącą przedsięwzięcie można zakwalifikować jako przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Tymczasem działania organu II instancji zostały skoncentrowane na potwierdzeniu prawidłowości wykładni tego przepisu dokonanej przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie rozpoznał zatem po raz kolejny sprawy, a jedynie dokonał kontroli wykładni przeprowadzonej przez organ I instancji i przyjął ją za własną.

W opinii skarżącej Spółki, wadliwość powyższego założenia wynika z braku analizy wszystkich zwrotów składających się na treść wyżej wymienionej normy prawnej, a skoncentrowanie się jedynie na wykładni pojęcia "mieszanie", przy uwzględnieniu tylko jednej definicji tego pojęcia. Zdaniem strony skarżącej, wykładnia dokonana przez organ I instancji przeprowadzona została w sposób wadliwy, co uzasadniało wyeliminowanie decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego i dlatego Wojewoda nie zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz naruszył zasadę dwuinstancyjności, nie rozpoznając w sposób pełny sprawy jako organ odwoławczy. Przeprowadzając analizę pojęć zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia strona skarżąca wywiodła, że na gruncie prawodawstwa krajowego, aby móc zakwalifikować planowane przedsięwzięcie do przedsięwzięcia określonego w tym przepisie, planowana inwestycja powinna opierać się na mieszaniu, emulgowaniu lub konfekcjonowaniu przynajmniej dwóch produktów podstawowych albo mieszaniu, emulgowaniu lub konfekcjonowaniu przynajmniej dwóch półproduktów chemicznych albo mieszaniu, emulgowaniu lub konfekcjonowaniu przynajmniej jednego półproduktu chemicznego z przynajmniej jednym produktem podstawowym.

Skarżąca Spółka podniosła, że koniecznym działaniem organów, umożliwiającym zakwalifikowanie planowanej inwestycji do inwestycji określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, powinno było być zdefiniowanie pojęć produktu podstawowego i półproduktu chemicznego, jednak w tym zakresie brak jakichkolwiek rozważań organu II instancji, a jedynie stwierdzenie za organem I instancji, że "projektowana inwestycja obejmuje instalację do wytwarzania produktu (paliwa energetycznego) przez mieszanie produktu podstawowego (mułu węglowego) i półproduktu chemicznego (wapna palonego czyli tlenku wapnia)". Strona skarżąca podkreśliła, że w sprawie tej kluczowe znaczenie miała wykładnia pojęcia "półproduktu chemicznego", a decyzja pierwszoinstancyjna zawierała rozważania w tym przedmiocie oparte na rozszerzającej wykładni tego pojęcia, odwołującej się do wykładni prowspólnotowej, w sytuacji, kiedy wystarczająca była wykładnia językowa, przy czym dokonana wykładnia prowspólnotowa została dokonana nieprawidłowo.

Zaznaczono następnie, że wapno nie jest w procesie produkcji Carbomixu poddawane ani obróbce ani przeróbce, a jego pierwotna postać nie zmienia się. Nie jest przekształcane w inną rzecz i cały czas pozostaje wapnem. Wapno nie jest więc półproduktem, a tym bardziej półproduktem chemicznym. Po zakończeniu mieszania będzie to jedynie mieszanina nadal tych samych substancji - mułu i wapna, o tych samych właściwościach, z których powstała.

Akcentując, że istotą rozpoznawanej sprawy było zweryfikowanie, czy organ I instancji prawidłowo zakwalifikował planowaną przez skarżącą inwestycję pod regulację § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, strona stwierdziła, że organ odwoławczy dokonał rozważań w przedmiocie zasadności bytu prawnego § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, kiedy Spółka nie kwestionowała, iż dla procesu mieszania konieczne jest uczestnictwo produktu podstawowego lub półproduktu chemicznego, lecz wskazywała, że nie dotyczy jej przywołana norma prawna, gdyż "w planowanej inwestycji nie będzie występowało mieszanie: minimum dwóch produktów podstawowych lub minimum dwóch półproduktów chemicznych, lub minimum jednego produktu podstawowego z jednym półproduktem chemicznym, gdyż wapno nie jest półproduktem chemicznym" i nie występują tu żadne reakcje chemiczne, które umożliwiają zakwalifikowanie zamierzonej inwestycji pod § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie wykładni zaproponowanej przez organy doprowadziłoby do "absurdalnych wniosków, iż dla każdego przedsięwzięcia, w przypadku mieszania dwóch substancji, koniecznym jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Jako przykład strona wskazała, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana byłaby dla procesu produkcji chleba.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki wskazał, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że była ona już uprzednio rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 198/14, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...].

Sąd uznał, że wbrew wywodom i zarzutom skargi w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] rozpoznając ponownie, po wyżej wymienionym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sprawę, uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku.

W omawianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając, że organ odwoławczy nie wykazał w analizowanej decyzji, że wystąpiły w przedmiotowej sprawie okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., nakazał Wojewodzie [...] dokonać rozpoznania sprawy w jej całokształcie, i dopiero w zależności od wyniku poczynionych ustaleń i ocen (z uwzględnieniem ustosunkowania się do zarzutów odwołania), wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję uwzględnił powyższe wskazania Sądu co do dalszego postępowania. W szczególności organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wszystkich występujących w tym przepisie pojęć.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych.

Analizując treść tego przepisu i pojęć w nim zawartych oraz konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy Wojewoda [...] trafnie wskazał w motywach decyzji z dnia [...] 2014 r., nr [...], że objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycja obejmuje instalację do wytwarzania produktu (paliwa energetycznego) przez mieszanie produktu podstawowego (mułu węglowego) i półproduktu chemicznego (wapna palonego czyli tlenku wapnia). Organ II instancji należycie przeanalizował pojęcie "mieszanie" (s. 7 zaskarżonej decyzji), po czym prawidłowo wywiódł, że w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie zawarto warunku, by określone tym przepisem przedsięwzięcie należeć musiało do przemysłu chemicznego. Wojewoda słusznie ponadto zauważył, że przyjęcie założenia, iż substancja biorąca udział w procesie mieszania nie jest półproduktem chemicznym, postawiłoby pod znakiem zapytania sens przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i prowadziłoby wprost do (niedopuszczalnego) wniosku, że jest to przepis niewykonalny.

Omawiany przepis bowiem wyraźnie i jednoznacznie stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się w szczególności instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych.

Skoro zatem przedmiotowa inwestycja obejmuje instalację do wytwarzania paliwa energetycznego przez mieszanie mułu węglowego i wapna palonego, to - wbrew wywodom strony skarżącej - jest ona przedsięwzięciem, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji, ponownie rozpatrując sprawę we wszystkich jej aspektach organ odwoławczy prawidłowo i wystarczająco wykazał, że mające być wytwarzane w obiekcie budowlanym objętym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę paliwo energetyczne jest produktem wytworzonym przez mieszanie produktu podstawowego (mułu węglowego) i półproduktu chemicznego (wapna palonego czyli tlenku wapnia). Jako bez znaczenia Sądu uznał to, czy wapno używane w procesie produkcji Carbomixu jest poddawane obróbce bądź przeróbce i czy jego pierwotna postać zmienia się oraz czy występują tu jakiekolwiek reakcje chemiczne, bowiem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia warunków takich nie nakłada. Jak już wyżej podkreślono, przepis ten nie wymaga też, aby określone tym unormowaniem przedsięwzięcie należeć musiało do przemysłu chemicznego.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, żaden z zarzutów podnoszonych w skardze nie mógł zostać uwzględniony, a zaskarżoną decyzję - jako zgodną z wcześniej zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem - uznać należało za nienaruszającą prawa i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez przyjęcie, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów poprzez mieszanie "chemicznych półproduktów" lub "produktów podstawowych", które nie muszą być chemiczne, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów poprzez mieszanie "chemicznych półproduktów" lub "chemicznych produktów podstawowych" i w konsekwencji naruszenie przepisów art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
2. 2) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 191, str.

1. 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na:
2. a) wadliwym przyjęciu, iż przepis ten znajduje zastosowanie do każdego rodzaju przedsięwzięć polegających na mieszaniu ze sobą dwóch substancji, co w konsekwencji prowadzi do absurdalnej wykładni, że każde, także fizyczne łączenie składników lepiszczem (co ma miejsce w niniejszej sprawie), uznać należy za proces wymagający uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy wskazany przepis stanowi implementację do krajowego porządku prawnego art. 4 ust. 2 w zw. z pkt 6 Załącznika II Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (dalej jako Dyrektywa), wskazującego, iż oceny odziaływania na środowisko wymagają wyłącznie te przedsięwzięcia, które kwalifikowane są jako należące do przemysłu chemicznego, a w konsekwencji oparte o przemysłowe wykorzystanie reakcji i zjawisk chemicznych (syntezy), natomiast prawo krajowe winno być wykładane w sposób zapewniający nie tylko formalną zgodność z regulacją unijną, ale także praktyczną i skuteczną realizację celów dyrektywy;
3. b) bezpodstawnym rozszerzeniu wykładni pojęcia "półprodukt chemiczny", skutkującym przyjęciem przez Sąd I instancji, iż "półproduktem chemicznym" pozostaje każda substancja, która bierze udział w procesie mieszania, bez względu na jej funkcję w procesie produkcyjnym, a w konsekwencji, iż "półproduktem chemicznym" pozostaje każda substancja posiadająca złożoną strukturę chemiczną (jak np. wapno palone CaO, a poza zakresem tego pojęcia pozostają wyłącznie pierwiastki w postaci czystej (np. wapń — Ca), podczas gdy wykładnia przepisów Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle Dyrektywy oraz stosowanego odpowiednio Rozporządzenia (we) Parlamentu Europejskiego i Rady 1907/2006 z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (reach), utworzenia europejskiej agencji chemikaliów (Dz.Urz.UE.L Nr 396, str. 1 - dalej jako Rozporządzenie REACH), nakazuje za półprodukt uważać wyłącznie substancję, która jest produkowana, zużywana lub stosowana wyłącznie do przetwarzania chemicznego (tj. syntezy) w celu przekształcenia jej w inną substancję, przez co "półproduktem chemicznym" może pozostawać wyłącznie substancja, która ze swej istoty służy wyłącznie do powodowania reakcji chemicznych (syntezy), wskutek których powstaje nowa, jednolita substancja.
4. c) przyjęciu, iż wykorzystane w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pojęcia "produktu podstawowego" oraz "półproduktu chemicznego" wykładać należy w oderwaniu od ich związku z technologiami produkcji wykorzystywanymi w zakresie przemysłu chemicznego, a przez to, iż zarówno "produkt podstawowy" oraz "półprodukt chemiczny" może stanowić jakakolwiek substancja podlegająca procesom mieszania, nawet gdy nie zachodzą pomiędzy nimi reakcje chemiczne, podczas gdy zgodnie z wykładnią przedmiotowego przepisu w świetle Załącznika II Dyrektywy oraz stosowanego pomocniczo Rozporządzenia REACH, oba te pojęcia odnosić należy wyłącznie do substancji chemicznych, wykorzystywanych w przemyśle chemicznym do przeprowadzenia reakcji chemicznych i biorących udział w procesie syntezy, natomiast w tym właśnie objawia się ratio legis przedmiotowej regulacji, iż zachodzące pomiędzy substancjami chemicznymi reakcje chemiczne oraz proces syntezy powodować mogą szkodliwe dla środowiska immisje, co z kolei nie ma miejsca w przypadku wyłącznie fizycznego łączenia substancji;
5. d) bezpodstawnym rozszerzeniu zakresu przedmiotowego niniejszego przepisu oraz przyjęciu, że dla kwalifikacji przedsięwzięcia jako potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko bez znaczenia pozostaje, czy w toku procesu produkcyjnego mieszane substancje zmieniają swą postać chemiczną oraz czy występują tu jakiekolwiek reakcje chemiczne podczas gdy zakres zastosowania powołanego przepisu odnosić należy do zakresu przedmiotowego implementowanej Dyrektywy, która w zakresie rodzajów przedsięwzięć określonych w Załączniku II przewiduje zasadę pełnej harmonizacji, a wykładnia § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko winna odpowiadać przedmiotowi pkt 6 Załącznika II Dyrektywy, tj. ograniczać się wyłącznie do przedsięwzięć z zakresu przemysłu chemicznego, opartego o przemysłowe wykorzystanie reakcji chemicznych i procesu syntezy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka szczegółowo rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego. Wszystkie zarzuty i cała argumentacja prezentowana w skardze kasacyjnej zmierza do podważenia przyjętej kwalifikacji projektowanej inwestycji jako wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w świetle § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie do ww. przepisu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, analizując treść tego przepisu i pojęć w nim zawartych oraz konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, że objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycja obejmuje instalację do wytwarzania produktu (paliwa energetycznego) przez mieszanie produktu podstawowego (mułu węglowego) i półproduktu chemicznego (wapna palonego czyli tlenku wapnia), a zatem jest ona przedsięwzięciem, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Bez znaczenia jest to, czy wapno używane w procesie produkcji Carbomixu jest poddawane obróbce bądź przeróbce i czy jego pierwotna postać zmienia się oraz czy występują tu jakiekolwiek reakcje chemiczne, bowiem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia warunków takich nie nakłada. Nie ma tu mowy o łączeniu jakichkolwiek substancji, ale substancji, z których co najmniej jedna jest "produktem chemicznym".

Przepis ten nie wymaga też, aby określone tym unormowaniem przedsięwzięcie należeć musiało do przemysłu chemicznego, aczkolwiek w świetle dyrektywy przemysł chemiczny ma szeroki zakres, tym samym i sporna inwestycja może zostać zaliczona do przemysłu chemicznego.

Zasada klasyfikacji przedsięwzięć, jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w prawie polskim jest konsekwencją implementacji do polskiego systemu prawnego zasad prawa wspólnotowego. Podział przedsięwzięć na obie kategorie został, bowiem zaimplementowany do polskiego systemu prawnego zgodnie z dyrektywą Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne nr 85/337/EWG (Dz. Urz. WE 1985 L 175/40 ze zm.). Podkreślić należy, że dyrektywa 85/337/EWG została uchylona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE 2012 L 26/1), ze skutkiem na dzień 17 lutego 2012 r. Dyrektywa 85/337/EWG przewiduje podział przedsięwzięć na dwie kategorie.

Pierwszą z nich są takie przedsięwzięcia, dla których ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana w każdej sytuacji, drugą zaś takie, dla których ocena ta jest wymagana po zastosowaniu przez organy państwa członkowskiego kryteriów selekcji. W załącznikach do dyrektywy szczegółowo wskazano katalog rodzajów przedsięwzięć, w oparciu o kryteria rodzajowe i ilościowe, przyporządkowując je do określonej kategorii. Załącznik I do dyrektywy wskazuje przedsięwzięcia, dla których ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana w każdej sytuacji, natomiast załącznik II - takie, dla których ocena ta jest wymagana po zastosowaniu przez organy państwa członkowskiego kryteriów selekcji (kryteria te z kolei skatalogowano w załączniku lII do dyrektywy).

Aktem prawa polskiego przyjmującym powyższy schemat jest wydane na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zmienione w następstwie wejścia w życie dyrektywy 2011/92/UE - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 817). Katalog przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko znajduje się w § 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. i odpowiada on grupie przedsięwzięć określonych w załączniku nr I do dyrektywy. W katalogu wymienionym w treści § 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. znajdziemy wykaz kategorii przedsięwzięć, sklasyfikowanych tam w oparciu o kryteria przedmiotowe. Przyjęta w rozporządzeniu klasyfikacja odpowiada przyjętej przez rozwiązania dyrektywy, zaliczając do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko te wymienione w załączniku I, niemniej jednak dodatkowo zawiera również takie, które wskazane są w załączniku II dyrektywy.

Przedsięwzięcia wymienione w załączniku II do dyrektywy znajdują się w § 3 w przywołanym rozporządzeniu. Wskazuje się także, że nie są one bezpośrednio przeniesione do katalogu wskazanego w § 3, bowiem dyrektywa pozostawia pewną swobodę państwom członkowskim w sposobie klasyfikowania wymienionych tam przedsięwzięć (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1275/15). Przedsięwzięcia ujęte w załączniku II do dyrektywy 85/337 powinny być przedmiotem oceny, wyłącznie gdy mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, i dyrektywa 85/337 pozostawia w tym względzie państwom członkowskim zakres uznania. Niemniej jednak ten zakres uznania jest ograniczony wyrażonym w art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337 obowiązkiem tych państw członkowskich poddania takiej ocenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji.

W punkcie 6 Załącznika II do dyrektywy 85/337/EWG, wskazano, że oceny oddziaływania na środowisko wymagają przedsięwzięcia, które kwalifikowane są jako należące do przemysłu chemicznego (przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I). Wśród nich wymieniono obróbkę półfabrykatów i produkcje chemikaliów, produkcję pestycydów i produktów farmaceutycznych, farb i lakierów, elastomerów i nadtlenków, pomieszczenia i urządzenia do magazynowania ropy naftowej, produktów petrochemicznych i chemicznych.

Sformułowania użyte w załączniku II jasno określają, że obejmuje on cały przemysł chemiczny nieokreślony w Załączniku I. Dyrektywa poszerza swój zakres na przemysł chemiczny w szerszym znaczeniu. Zakłady wytwarzające inne produkty końcowe (niechemiczne), tj. np. elastomery takie jak opony, rękawice gumowe, z prekursorów chemicznych, również mogą być tu uwzględnione. Produkty końcowe niekoniecznie muszą być wytwarzane przy zastosowaniu procesów chemicznych.

Zgodnie z przepisami dyrektywy, aby przedsięwzięcie wymagało dokonania oceny oddziaływania na środowisko, musi wchodzić do jednej z kategorii wymienionych w załącznikach I i II do tej dyrektywy. Każdorazowo należy jednak uwzględnić fakt, że te załączniki dotyczą raczej sektorowych kategorii przedsięwzięć, nie opisując dokładnego charakteru przewidzianych robót..

Tym samym argumentacja strony wskazująca, że w świetle załącznika II dyrektywy, oceny oddziaływania na środowisko wymagają wyłącznie te przedsięwzięcia, które kwalifikowane są ściśle jako należące do przemysłu chemicznego, oparte o przemysłowe wykorzystanie reakcji i zjawisk chemicznych (syntezy), nie zasługuje na aprobatę. Podobnie rzecz się ma z argumentacją, która sprowadza się do wykazania, że za półprodukt chemiczny należy uznać wyłącznie substancję, która ze swej istoty służy wyłącznie do powodowania reakcji chemicznych (syntezy), wskutek których powstaje nowa jednolita substancja. Niewątpliwie przy określaniu definicji półproduktu chemicznego można posiłkować się definicją półproduktu zawartą w Rozporządzenia (we) Parlamentu Europejskiego i Rady 1907/2006 z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (reach), utworzenia europejskiej agencji chemikaliów, jednakże nie wyczerpuje ono w całej rozciągłości pojęcia półproduktu chemicznego. Nie może ujść także uwadze, że definicja półproduktu powstała dla zrealizowania konkretnego celu, dla którego rozporządzenie zostało wydane.

Celem wspominanej dyrektywy jest ocena oddziaływania przedsięwzięć publicznych i prywatnych na środowisko podyktowana realizacją jednego z zadań UE dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i jakości życia. Niewątpliwie cel ten jest realizowany przez § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.