Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1333/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę J. L. na postanowienie nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (MWINB) z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - uPb) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), w związku z wnioskiem J. L. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 10 listopada 2011 r. nakładającą na inwestorów J. L. i K. L. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
Odmawiając zawieszenia postępowania organ powiatowy wywodził, że wskazana przez wnioskodawcę przesłanka polegająca na tym, że do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej linii zabudowy ustalonej w głąb działki, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W postanowieniu tym znalazło się pouczenie, iż nie służy na nie zażalenie.
W wyroku przytoczono dalej, że J. L. na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania złożyła zażalenie podnosząc, że narusza ono przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem to, czy i jakie są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ma podstawowe znaczenie dla procedury legalizacyjnej.
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że MWINB w [...] opisanym na wstępie postanowieniem, działając na podstawie art. 134 i art. 123 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb, stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. L. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest objęte regulacją umożliwiającą wniesienie zażalenia. Jednocześnie organ wojewódzki wskazał, że postanowienia na które przepisy rangi ustawowej nie przewidują wniesienia zażalenia, objęte są regulacją zawartą w art. 142 K.p.a., zgodnie z którą strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, czyli przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia o charakterze przedmiotowym.
Na to postanowienie skargę do WSA w Krakowie wniosła J. L. zarzucając naruszenie art. 134, art. 123 i art. 101 § 3 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Podniosła, że organ błędnie wskazał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Pod pojęciem "w sprawie zawieszenia postępowania" nie można rozumieć wyłącznie "postanowienia o zawieszeniu".
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podniósł, że obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie stricte o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazuje, że za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją przemawia konieczność przestrzegania zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego.
Zdaniem tegoż sądu taka właśnie wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z intencją ustawodawcy. Wskazywać ma na to uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 2987 Sejmu RP VI kadencji; opubl. www.sejm.gov.pl), gdzie wprost wykluczono zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). W ocenie sądu wojewódzkiego ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, skoro wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nie hamujące biegu postępowań administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuca naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 134, art. 123 i art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi.
Nadto strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na naruszeniu wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej do stanowienia norm prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.
Strona wniosła także o wyznaczenie rozprawy.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, który przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w sprawie niniejszej nie było żadnych podstaw do odejścia od wykładni językowej art. 101 § 3 K.p.a. i nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że dokonanie przez sąd wojewódzki wykładni celowościowej nie było uzasadnione. Skarga kasacyjna zawiera obszerną krytykę adresowaną wobec Naczelnego Sądu Administracyjnego i tego kierunku w jego orzecznictwie, który został przywołany przez sąd pierwszej instancji. Strona eksponuje konieczność respektowania reguł wykładni językowej, zarzucając sądowi a quo brak poszanowania woli ustawodawcy, nadto stanowiska piśmiennictwa, w którym treść art. 101 § 3 K.p.a. przewidującego zażalenie na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumie się jako dopuszczającego środek zaskarżenia także na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera oceną jej zarzutów (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 101 § 3 K.p.a., wedle którego "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Sąd wojewódzki słusznie zauważył, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma dokonanie wykładni cyt. przepisu przez pryzmat nowelizacji Kodeksu dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed powyższą nowelizacją przepis ten brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania".
Sąd I instancji słusznie wskazał, że sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania", przez co art. 101 § 3 K.p.a. w istocie wyraża normę, w myśl której "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Uprawnione w tej sytuacji było przyjęcie przez sąd wojewódzki, że skoro w przepisie tym posłużono się – w wyniku powyższej nowelizacji Kodeksu – zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień stricte o zawieszeniu postępowania.
Wypadnie zauważyć, że ustawodawca także w innych przypadkach wskazuje, że używane przez niego sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do rozstrzygnięć pozytywnych, ale i do negatywnych, gdy wyraźnie takiego wyliczenia używa. Taki przypadek odnosi się chociażby do konstrukcji postanowienia w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia ugody, w myśl art. 122 K.p.a. "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do ugody i postanowienia w sprawie (podkr. Sądu) jej zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji". Gdyby opowiedzieć się za wykładnią proponowaną w skardze kasacyjnej zbędne byłoby dodawanie w przywołanym art. 122 K.p.a. przez prawodawcę określnika "lub odmowy zatwierdzenia", skoro wyrażenie "w sprawie jej zatwierdzenia" oznaczać miałoby zarówno postanowienie "w sprawie zatwierdzenia ugody", jak i "w sprawie odmowy zatwierdzenia ugody".
B. Nietrafny jest przeto zarzut dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 101 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że treść art. 101 § 3 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnej, takie rozumienie treści cyt. przepisu jest wynikiem przede wszystkim jego wykładni językowej i systemowej, nie zaś wyłącznie celowościowej.
C. W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia, stosowanego w postępowaniu zażaleniowym odpowiednio – zgodnie z art. 144 K.p.a. – przepisu art. 134 K.p.a. w zw. z art. 141 § 1 K.p.a., z których wynika, że organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania, a ponadto, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Nie naruszył w konsekwencji sąd wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oddalając skargę i nie dopatrując się naruszenia przepisów Kodeksu w zaskarżonym postanowieniu MWINB.
D. Nie podziela Sąd również zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, z których wynika odpowiednio, że "Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej" oraz "Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". Rozpoznając skargę J. L. i dokonując wykładni przepisów prawa – co sąd czyni w każdym przypadku rozpoznania środka prawnego i podejmując akt stosowania prawa – sąd wojewódzki nie uchybił powyższym przepisom.
E. Powyższe względy skutkowały uznaniem, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.