Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1637/22

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 10 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2135/21, po rozpoznaniu skargi D. G. i T. O. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]" oraz "Kolegium") z 20 lipca 2021 r. znak KOA/1891/Ar/21 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z 12 marca 2021 r. nr WGP.6733.2.2021, którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z 9 listopada 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa na terenie [...] w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] i nr [...] z obr. [...] w [...].
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
3. I. przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez:
5. - nieuzasadnione zarzucenie Kolegium naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez brak zbadania przez organ, po wznowieniu postępowania, czy skarżącym, jako następcom prawnym poprzednich właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w [...], przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z 9 listopada 2018 r., podczas gdy Kolegium w sposób kompleksowy rozpoznało materiał dowodowy, który wskazywał w sposób jednoznaczny, iż skarżący nabyli prawa do ww. działki nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z [...] Repertorium A nr [...] (KW nr [...]), a więc już po ostatecznym zakończeniu postępowania lokalizacyjnego, a tym samym doszło do prawidłowego wniosku, iż skarżącym nie mógł przysługiwać przymiot strony w tym postępowaniu, a tym samym nie mogli oni zostać uznani za stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lokalizacyjnym; oraz poprzez:
6. - niezasadne zarzucenie Kolegium błędnego przyjęcia istnienia braku wątpliwości co do interesu prawnego skarżących w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza z 9 listopada 2018 r., a tym samym niedopuszczalności wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas, gdy organy obu instancji, działając w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zobligowane były do potwierdzenia braku posiadania przez skarżących praw do nieruchomości do momentu ostatecznego zakończenia postępowania lokalizacyjnego, a tym samym do uznania, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania lokalizacyjnego, co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku przez podmiot nie będący stroną postępowania lokalizacyjnego, który nie może skutecznie powołać się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
7. II. przepisów prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
8. a) art. 28 i art. 30 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dziedziczność praw zbywalnych skutkująca wstąpieniem do postępowania w miejsce poprzednika prawnego - zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., obejmuje również uprawnienia osobiste wynikające z faktu pominięcia strony w postępowaniu, nawet jeśli następstwo prawne nastąpiło po ostatecznym zakończeniu postępowania, a tym samym daje interes prawny do żądania wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
3. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
5. 3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności złożenia podania o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji w sytuacji, w której podanie to składa osoba, która nabyła nieruchomość po dniu, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna. Kolegium stoi na stanowisku, że taki właściciel nieruchomości, już z uwagi na datę nabycia nieruchomości, nie może być uznany za stronę i tym samym jest a limine pozbawiony możliwości domagania się wznowienia postępowania, zarówno w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym, zdaniem Kolegium, w takim przypadku zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
6. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z samego tylko faktu, że podanie o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zostało złożone przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, który nabył tę nieruchomość po dniu, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, nie wynika jeszcze oczywisty brak legitymacji do zainicjowania postępowania wznowieniowego, uzasadniający wydanie postanowienia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a.
7. 3.6. Odniesienie się do tego zagadnienia wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Z przepisem tym koresponduje art. 149 k.p.a. Przepis ten reguluje tzw. wstępną fazę postępowania wznowieniowego. Ten etap postępowania winien zakończyć się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.), albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jeżeli chodzi o przesłanki odmowy wznowienia postępowania, to nie budzi większych kontrowersji, że należy do nich zaliczyć w szczególności takie okoliczności, jak istnienie decyzji ostatecznej, powołanie się w podaniu na jedną ze wskazanych w k.p.a. podstaw wznowienia, a także złożenie podania z zachowaniem terminów określonych. Zasadniczo nie budzi również wątpliwości, w świetle rozróżnienia między tzw. fazą wstępną postępowania wznowieniowego (art. 149 k.p.a.), a tzw. fazą właściwą tego postępowania, kończącą się wydaniem decyzji (art. 151 k.p.a.), że o wystąpieniu w danej sprawie przywołanej przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowej organ może rozstrzygać dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. W realiach niniejszej sprawy trzeba jednak zauważyć, że kwestia, czy i w jakim zakresie w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego organ może oceniać, czy podanie zostało wniesione przez stronę (art. 147 k.p.a.), budzi już zasadnicze kontrowersje (zamiast wielu zob. W. Chróścielewski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, teza 4 do art. 149). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się w tej kwestii do poglądu, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14, CBOSA). Stanowisko to pozwala również na zachowanie spójności wewnętrznej kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście podobnego rozumienia ogólnej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania przewidzianej w art. 61a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2912/20 – CBOSA). Podsumowując ten fragment rozważań, Kolegium, a wcześniej Burmistrz, byli uprawnieni do badania, czy podanie o wznowienie postępowania, datowane na 23 grudnia 2020 r., została wniesione przez podmiot, co do którego jest oczywiste, że nie przysługuje mu status strony.
8. 3.7. Kwestia skutków zbycia nieruchomości już po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją, a przed złożeniem podania o wznowienie postępowania, dla statusu strony postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), nie została odrębnie uregulowana przez ustawodawcę. W prawie administracyjnym brak jest zresztą ogólnej regulacji dotyczącej następstwa prawnego, co jest uzasadnione m. in. zasadą nieprzenoszalności publicznych praw podmiotowych oraz różnorodnością i złożonością regulacji prawnomaterialnych. Pewną ogólną zasadę procesową, obowiązującą w sytuacji, w której strona wywodzi swój interes prawny w postępowaniu administracyjnym z uwagi na przysługujące jej prawo własności nieruchomości, wyraża art. 30 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na tle tego przepisu można sformułować tezę, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym wywodzony z prawa własności nieruchomości "podąża" za tym prawem. Innymi słowy, stroną w takim postępowaniu jest ten, komu aktualnie przysługuje prawo własności nieruchomości. W przypadku postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomijając kwestię inwestora, na którego rzecz ma być wydana ta decyzja i który nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, status pozostałych stron tego postępowania jest z reguły zdeterminowany statusem właściciela nieruchomości sąsiedniej względem terenu inwestycji (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 739/20, CBOSA). Należy zatem przyjąć, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli zarówno decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), znajdują zastosowanie reguły następstwa procesowego przewidziane w art. 30 § 4 k.p.a. Kolegium argumentuje, że brak jest podstaw do zostawania tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, albowiem odnosi się on wyłącznie do sytuacji, gdy zmiana właściciela nieruchomości nastąpiła w toku postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada następstwa prawnego, u podstaw której leży regulacja zawarta w art. 30 § 4 k.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie również w odniesieniu do sytuacji, kiedy zbycie nieruchomości nastąpiło po wydaniu decyzji ostatecznej, a przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego. Ograniczenie się do brzmienia art. 30 § 4 k.p.a., a właściwe jego fragmentu, tj. zwrotu "w toku postępowania", jest tu o tyle zawodne, że przepis ten jest zawarty w przepisach ogólnych k.p.a. (Dział I) i nie reguluje w ogóle kwestii, jakie zachodzą w czasie, gdy żadne postępowanie się nie toczy. W tym kontekście należy przypomnieć, że argument a contrario jest uznawany za niepewny i zawodny (por. np. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22, CBOSA oraz cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W szczególności, zastosowanie tego rozumowania prawniczego wymaga zawsze analizy systemowej, w tym zbadania kompletności oraz kontekstu danej regulacji, a także analizy jej celów, a nadto poddania wyniku tego rozumowania weryfikacji pod względem funkcjonalnym i logicznym. W kontekście art. 30 § 4 k.p.a. należy mieć na uwadze, że kwestia statusu strony ma co do zasady charakter prawnomaterialny. Dlatego też po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego (por. np. wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08, CBOSA).
9. 3.8. Dalej należy wskazać, że z samej istoty następstwa prawnego wynika, że następca wchodzi w sytuację prawną poprzednika. Z tytułu następstwa prawnego nie nabywa on więcej praw, niż miał poprzednik. Dotyczy to zarówno aspektów pozytywnych (np. skorzystania z czynności poprzednika przerywających bieg terminów ustawowych), ale i aspektów negatywnych, np. w postaci zaniechań poprzednika. W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że sytuacja prawna skarżących, w kontekście przywołanych przez nich podstaw wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.), nie może być oceniana w oderwaniu od sytuacji prawnej zbywcy nieruchomości w czasie, kiedy był on właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] w [...]. Dotyczy to zarówno aspektów rozpatrywanych w fazie właściwej postępowania wznowieniowego, tj. badania, czy przywołana w podaniu podstawa wznowienia rzeczywiście wystąpiła (art. 149 § 2 w zw. z art. 151 k.p.a.), ale również fazy wstępnej, w tym kwestii zachowania terminów do wniesienia podania o wznowienie (art. 148 § 2 k.p.a.). Jeżeli chodzi o kwestie wystąpienia przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to z opisanej wyżej istoty następstwa prawnego wynika, że organ musi uwzględnić to, czy czynnego udziału w postępowaniu była pozbawiona osoba będąca właścicielem danej nieruchomości w zakresie od wszczęcia postępowania zwyczajnego do jego zakończenia decyzją ostateczną. Oczywiste jest, że przesłanka ta nie może odnosić się do pozbawienia prawa czynnego udziału w postępowaniu osób, które nabyły nieruchomość po tej dacie. W chwili, kiedy toczyło się postępowanie, nie mogły być one bowiem stronami tego postępowania. Natomiast w razie ustalenia, że poprzednik prawny aktualnego właściciela nieruchomości został rzeczywiście pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wówczas następca, jeżeli spełnione zostaną wymagania co do terminów na wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania, może we własnym imieniu żądać wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego.
10. 3.9. Wspomniana w poprzednim zdaniu kwestia zachowania terminów do wniesienia podania o wznowienie postępowania uszła uwadze WSA w Warszawie. Otóż na s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zalecono Burmistrzowi wszczęcie postępowania wznowieniowego celem zbadania, czy zachodzą przyczyny wznowienia, w tym w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy takie zalecenie było co najmniej przedwczesne. Orzekające organy nie badały bowiem dotychczas kwestii zachowania przez skarżących terminów do wniesienia podania o wznowienie. Było to skutkiem przyjęcia przez te organy błędnego założenia, że skoro skarżący nabyli nieruchomość po wydaniu ostatecznej decyzji, to już z tego powodu nie mogą być uznani za stronę i tym samym są a limine pozbawieni możliwości domagania się wznowienia postępowania, zarówno w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zakwestionowanie tego poglądu organów nie prowadzi jednak, niejako automatycznie, do uznania, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez skarżących z zachowaniem ustawowym terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W szczególności, w kontekście kwestii terminu dotyczącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli momentu dowiedzenia się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), nie można tracić z pola widzenia tego, że o wydaniu spornej decyzji Burmistrza z 9 listopada 2018 r. strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.; k. 11 akt administracyjnych), na co trafnie zresztą zwrócono uwagę w końcowej części skargi kasacyjnej. W tym aspekcie trzeba wskazać, że niedopuszczalne jest powoływanie się przez stronę postępowania na taką okoliczność, że pomimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1086/17; wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 307/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 447/12 – CBOSA). Okoliczność ta nie mogła jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że skarżący powoływali się nie tylko na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W odniesieniu do tej ostatniej przesłanki termin miesięczny na wniesienie podania jest liczony nie od dnia dowiedzenia się o decyzji, ale od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). W odniesieniu do tej przesłanki również obowiązują opisane wyżej skutki następstwa prawnego związanego ze zbyciem nieruchomości po wydaniu decyzji ostatecznej. Innymi słowy, dla oceny zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. istotne jest również to, czy i kiedy o nowych faktach lub dowodach wskazanych w podaniu o wznowienie z 23 grudnia 2020 r. wiedział poprzednik prawny skarżących. Dopiero po rozstrzygnięciu przez Burmistrza kwestii ewentualnego zachowania terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania, organ ten będzie mógł przystąpić do oceny, czy wskazywane przez skarżących przyczyny wznowienia w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. rzeczywiście wystąpiły. Trzeba równocześnie wskazać, że przed przejściem do oceny, czy okoliczności podnoszone przez skarżących wystąpiły i mogą być zakwalifikowane jako wypełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Burmistrz, po ewentualnym wszczęciu postępowania wznowieniowego, będzie zobligowany zbadać, czy własność nieruchomości działki nr [...], nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, rzeczywiście determinuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 9 listopada 2018 r. Podanie o wznowienie postępowania może bowiem złożyć nie każdy zainteresowany podmiot, ale tylko strona (art. 147 k.p.a.). Wyżej już wskazano, że odmowa wznowienia postępowania z uwagi na przyjęcie, że wnoszący podanie nie jest stroną, dotyczy tylko sytuacji, gdy brak statusu strony jest oczywisty. W realiach niniejszej sprawy taki przypadek oczywistego braku interesu prawnego po stronie skarżących nie zachodzi.
11. 3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji.
12. 3.11. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w postępowaniu tym skarżący nie byli reprezentowani przez adwokata lub radcę prawnego. W realiach niniejszej sprawy nie powstały zatem koszty, które podlegałyby, w świetle art. 205 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądzeniu na rzecz strony wygrywającej w postępowaniu kasacyjnym. Dlatego też orzeczono jak w punkcie 2 (drugim) sentencji.