Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 914/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę P. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Starosta Ż., po rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia 2 kwietnia 2012 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym do organu 6 kwietnia 2012 r.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Ż. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Transportowemu K. G. pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...] w Ł..
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący wniosek o wznowienie oparł na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednak w tym zakresie naruszył miesięczny termin do wniesienia wniosku, który liczony jest od momentu, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Zażalenie na ww. postanowienie złożył P. K., wnosząc o jego uchylenie w celu ponownego rozpoznania sprawy i dokonania merytorycznej oceny prawidłowości wydanego orzeczenia. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art. 148 § 1 i 2, art. 147, art. 77 § 1, art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że P. K. nie zachował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a., wskazując, że co najmniej od 16 stycznia 2012 r. skarżący wiedział o decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że istotą kontroli zaskarżonej decyzji w trybie wznowieniowym jest – w przypadku wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony – badanie zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w podaniu o wznowienie. Organ prowadząc postępowanie na wniosek strony związany jest przesłankami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych przesłanek. Organ odwoławczy powołując się na doktrynę i orzecznictwo podkreślił, że podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania i organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powoływał się bowiem jedynie na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jako podstawy wniosku nie podawał zaś art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. K., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art. 148 § 1 i 2, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Skarżący nawiązał do argumentacji zawartej w zażaleniu oraz stwierdził, że informacje znajdujące się w pismach z dnia 16 stycznia 2012 r. oraz 13 lutego 2012 r. miały charakter częściowy i nie stanowiły informacji tego rodzaju, żeby skarżący mógł z niej wyprowadzić wniosek o przebiegu postępowania. Ponadto nie był on poinformowany o zakończeniu postępowania, ani o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia nie tylko jego interesu prawnego, wyrażającego się w możliwości dysponowania własnością, ale również naruszenia prawa, poprzez poświadczenie nieprawdy przez K. G. polegającego na stwierdzeniu, że posiada ona prawo do dysponowania nieruchomością, która stanowi także własność skarżącego.
Informacje te, jako istotne dowody, które wyszły na jaw po wydaniu orzeczenia, stanowią istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał przy tym, że przekroczenie przez skarżącego ww. terminu ustawowego wyłączyło możliwość dalszego rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Zachowanie tego terminu jest bowiem warunkiem koniecznym, bez którego organ nie ma podstaw prawnych, by dokonać dalej idącej analizy stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 914/12, oddalając skargę wskazał, że oparcie wniosku o wznowienie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga zachowania terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. A w oparciu o taką przesłankę możliwe jest jedynie wszczęcie postępowania wznowieniowego na żądanie strony. Ponadto w odniesieniu do innych przesłanek, dodatkowo oprócz tych z art. 145a i art. 145b K.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 K.p.a.), ale w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia art. 148 § 1 K.p.a.).
Mając to na względzie oraz opierając się na materiale dowodowym Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie został zachowany termin do wznowienia postępowania określony dla przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc dla podstawy, na której został opary wniosek skarżącego o wznowienie postępowania. W świetle bowiem art. 148 § 2 K.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest zaś jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 1996 r., I SA 570/95, LEX nr 29226). To ostatnie zaś miało miejsce w przedmiotowej sprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. Biorąc więc pod uwagę fakt, że skarżący wniósł do organu podanie o wznowienie postępowania oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w dniu 6 kwietnia 2012 r. (data nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej), nie ulega wątpliwości, że miesięczny termin dla skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w niniejszej sprawie nie został zachowany.
W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje również wyrażony po raz pierwszy w zażaleniu, a powtórzony w skardze, zarzut strony naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w tym przepisie, pomimo że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania wskazał na okoliczność wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów, istniejących w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia, lecz nie znanych organowi je wydającemu (złożenie przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W ramach tego zarzutu w związku z tym, że wniosek został złożony po terminie i odmówiono wznowienia postępowania, brak jest też podstaw do żądania wznowienia postępowania wznowieniowego z urzędu. Strona w zażaleniu, a następnie w skardze, nie może domagać się skontrolowania przez organ II instancji oraz Sąd bezczynności organu I instancji w przedmiocie podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu.
W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 K.p.a., domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 K.p.a., a organ byłby zobligowany do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 stycznia 2012 r., II SA/Po 1105/11, LEX nr 1109836). Nieskorzystanie przez organ z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania nie może być objęte kontrolą legalności, gdyż w takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, które zarezerwowane jest jedynie do sytuacji, gdy został złożony wniosek o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 1996 r., III SA 888/95, LEX nr 29463).
Zdaniem Sądu nie ma też żadnych podstaw do podważenia zasadności kwalifikacji wniosku skarżącego o wznowienie postępowania jako wniosku opartego na przesłance wznowieniowej z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. W piśmie tym bowiem wyraźnie i jednoznacznie wskazuje się, że skarżący żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 21 lipca 2008 r. na podstawie wskazanego przepisu z uwagi na okoliczność nie wzięcia w nim udziału nie z własnej winy. Natomiast fakt powołania się na okoliczności, które zdaniem skarżącego stanowią przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., na ww. ocenę nie mają wpływu, ponieważ organ administracyjny związany jest podaniem o wznowienie postępowania i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji, czy też rozszerzać podstaw, na których zostało ono oparte na skutek okoliczności zaistniałych w toku postępowania administracyjnego, w tym tych podniesionych po raz pierwszych w postępowaniu zażaleniowym.
Tryb wnoszenia podania w sprawie wznowienia postępowania określony w art. 148 § 1 K.p.a. oraz właściwość organów w tej sprawie (art. 150 § 1 K.p.a.) powodują, że w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy związany jest przesłankami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i to one wyznaczają zakres postępowania organu tej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę pomimo, że zachodziły ustawowe przesłanki do wznowienia postępowania, ponieważ Piotr Kujawski powinien być stroną tego postępowania, w którym bez swojej winy nie brał udziału;
- - art. 113 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez wydanie orzeczenia bez oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, skutkujące zaniechaniem usunięcia naruszeń prawa w stosunku do czynności podjętych w sprawie przez organy administracji, które naruszają przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, skutkujące uznaniem, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku działania z urzędu, pomimo ujawnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie, a obowiązek wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. powstaje jedynie wtedy, gdy przesłanki wskazane w przepisie stanowią jedyną, samodzielną podstawę do wznowienia postępowania i zostaną przez skarżącego wyrażone wprost na etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, poprzez przywołanie odpowiedniego przepisu K.p.a.;
- - art. 3 § 1, art. 106 § 3 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. przez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej i zaakceptowanie przez Sąd wadliwej oceny dowodów organu administracyjnego, prowadzące do uznania, że skarżący przekroczył termin, w którym mógł złożyć wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy dowody przeprowadzone przed Sądem I instancji nie potwierdzają powyższej okoliczności, a zatem nie mogą stanowić podstawy odmowy wznowienia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć wyłącznie w zakresie zarzutu, który został powiązany z przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, ze w niniejszej sprawie nie było kwestionowane to czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. do wznowienia postępowania. W zakresie tej przesłanki jedynie oceniono, że termin wniesienia podania o wznowienie został naruszony. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w ramach tej przesłanki wniosek skarżącego został złożony z naruszeniem art. 148 § 2 K.p.a., co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania z tej przyczyny. Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo stwierdził, że w świetle art. 148 § 2 K.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest zaś jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, co też nastąpiło w niniejszej sprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. w wyniku doręczenia pisma Starosty Ż. z dnia 9 stycznia 2012 r., znak: [...], z którego wynika konkretnie jaka decyzja została wydana, i której działki dotyczyła.
Potwierdza to, że P. K. w ww. pisma dowiedział się o decyzji. Dlatego przedmiotowy wniosek w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jako wniesiony w dniu 6 kwietnia 2012 r. należało załatwić przez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Tej oceny w żadnym stopniu nie podważa fakt, że zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na co wskazuje strona skarżąca kasacyjnie. Dlatego zarzuty dotyczące art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 3 § 1, art. 106 § 3 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
W zakresie zaś przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. choć Sąd I instancji prawidłowo wskazuje, że to wnioskodawca jest dysponentem wniosku, jednak wadliwie uznał, że w sytuacji gdy skarżący we wniosku wskazywał na okoliczności, które wiązały się z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to sam brak precyzyjnego wskazania tego przepisu we wniosku stanowił przeszkodę do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku co do tej przesłanki. W tym zakresie Sąd pominął ogólne zasady postępowania, zgodnie z którymi wymogi formalne stawiane wnioskowi o wznowienie nie wymagają od strony precyzyjnego wskazania przepisu procedury (odpowiedniej jednostki redakcyjnej). Wynika to bowiem z obowiązującej zasady oficjalności, która nakazuje organowi administracyjnemu uwzględnienie intencji strony, a nie literalnego brzmienia żądania, na dodatek gdy w uzasadnieniu wniosku strona wskazuje na wystąpienie także innych przesłanek niż tych, które zostały precyzyjnie oparte na treści przepisu.
Jeżeli organ ma w tym zakresie wątpliwości, to powinien co najmniej zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania, ponieważ to ona jest wyłącznym dysponentem zawartego we wniosku żądania. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje zatem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały dla organu w sposób niejednoznaczny, co wcale nie musi się wiązać z brakiem precyzyjnego wskazania przesłanki wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa. Brak działania organu w tym zakresie stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 8, art. 9, art. 50 § 1, art. 63 § 1 w związku z art. 145 i art. 148 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skoro w niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że Piotr Kujawski ma przymiot strony w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, to fakt powołania się we wniosku na okoliczność wyjścia na jaw nowych dowodów również powinien podlegać ocenie organów, ale w pierwszej kolejności pod względem formalnoprawnym, tj. czy skarżący zachował termin, ale tym razem przewidziany w art. 148 § 1 K.p.a., do oparcia się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania w ogóle nie istnieje problem prawny, czy organ w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. powinien na podstawie art. 147 K.p.a. wszcząć postępowanie z urzędu. W zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie został bowiem rozpoznany wniosek P. K. oparty także na tej przesłance. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dzielenia jednego postępowania zainicjowanego stosownym wnioskiem strony i jednoczesnego prowadzenia dwóch postępowań, tj. na wniosek i z urzędu, w sytuacji gdy na obecnym etapie postępowania są podstawy do załatwienia takiego wniosku w całości.
To bowiem od wyniku postępowania prowadzonego na wniosek będzie zależało czy w ogóle pojawi się potrzeba prowadzenia przez organ postępowania z urzędu w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dlatego strona skarżąca kasacyjnie trafnie wskazała, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu, a nie jego obowiązkiem; a poza tym w niniejszej sprawie organ nie działał z urzędu, co z kolei musiało prowadzić do wniosku, że w przedmiotowej sprawie organ nie wszczął postępowania celem zbadania podstaw wznowienia pomimo, że przyczyna wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. została wskazana przez skarżącego w treści pierwszego pisma w postępowaniu. Wbrew jednak twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie w celu przeprowadzenia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie było potrzeby uprzedniego wszczęcia postępowania w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Taki wymóg nie wynika z żadnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie można natomiast dopatrzeć się by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 113 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji dysponował pełnym materiałem dowodowym, który podlegał stosownej ocenie tego Sądu. Zachodziły zatem podstawy do zamknięcia rozprawy i sformułowania takiej oceny, w związku z którą został wydany zaskarżony wyrok.
W związku z dokonaną powyżej oceną należy w konsekwencji stwierdzić, że organy administracyjne powinny rozpoznać wniosek skarżącego także w zakresie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., która została już klarownie doprecyzowana przez skarżącego na etapie postępowania zażaleniowego przed organem II instancji.
Zatem wobec skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaistniały tym samym przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a., dlatego zaskarżony wyrok należało uchylić na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; zaś skargę P. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uwzględnić, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Ż. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...].
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.