Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1639/14 (dalej wyrok z 25 lutego 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej spółka albo inwestor) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.), wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
Starosta Powiatu Białostockiego (dalej Starosta) decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2011 r.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę zakładu wytwarzającego lekkie kruszywo budowlane z wykorzystaniem popiołów elektrownianych, na okres od dnia podpisania umowy dzierżawy z [...] S.A. z siedzibą w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., do dnia wyczerpania na składowisku w S. popiołu spełniającego parametry surowca do produkcji kruszywa lub do dnia zaprzestania (rezygnacji) z produkcji i demontażu instalacji; w zależności od tego, które z tych zdarzeń wystąpi wcześniej, jednak nie dłużej niż na 23 lata, tj. do dnia 4 sierpnia 2034 r. /kategoria obiektu - XVIII/, na dz. geod. [...],[...] w S. w gminie S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Starosta zatwierdził zamienny projekt budowlany i wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2011 r. w zakresie zagospodarowania terenu.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Starosta zatwierdził zamienny projekt budowlany i wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2011 r. (zmienioną decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 r.) w zakresie zagospodarowania terenu, polegającej na innym usytuowaniu elementów infrastruktury zakładu, a także zmianie jego adresu.
W dniu 20 grudnia 2013 r. inwestor wystąpił z podaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji. Kontrola przeprowadzona w dniu 9 stycznia 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej PINB) wykazała, że obiekt budowlany został wykonany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz z projektem budowlanym. W protokole z kontroli, PINB wskazał na konieczność wykonania docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej zgodnie z wytycznymi nadzoru autorskiego.
Zastrzeżenie to znalazło odzwierciedlenie w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.), którą organ udzielił pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego pod warunkiem wykonania, w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r., docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej WINB) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w trybie nadzoru, stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 2014 r. w części dotyczącej nałożenia na inwestora warunku wykonania w terminie do 30 czerwca 2015 r. docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej płytami warstwowymi z rdzeniem wełny mineralnej lub wełną mineralną na istniejącym poszyciu dachu z membraną termozgrzewalną - grubość rdzenia (wełny min. 10 cm). Uzasadniając wydaną decyzję PINB wyjaśnił, że zarówno projekt budowlany jak i projekty zamienne nie przewidywały robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian budynku produkcyjno-socjalnego realizowanego zakładu.
Decyzją z [...] czerwca 2014 r. GINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niewykonanie części robót wykończeniowych polegających na niedociepleniu ścian i dachu hali produkcyjnej obiektu budowlanego spełnia wymagania uzyskania bezwarunkowego pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem strony skarżącej, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 pr.bud., a to oznacza, że konieczne jest wykonanie docieplenia.
Nadto decyzji zarzucono rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz naruszający zasadę praworządności i pewności obrotu prawnego, poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a także poprzez zobowiązanie skarżącej do wykonania określonego w decyzji PINB obowiązku polegającego na dociepleniu ścian i dachu budynku hali produkcyjnej w przewidzianym w niej terminie, co spowodowało, że skarżąca poniosła dodatkowe koszty, zaś późniejsze zwolnienie z tego obowiązku przez PINB naraziło Spółkę na straty i naruszyło zasadę praworządności i pewności obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Uzasadniając wyrok wydany w niniejszej sprawie, sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 pr.bud., udzielała inwestorowi pozwolenia na użytkowanie zakładu wytwarzającego lekkie kruszywa budowlane pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej płytami warstwowymi z rdzeniem z wełny mineralnej lub wełną mineralną na istniejącym poszyciu dachu z membraną termozgrzewalną – grubość rdzenia (wełny min. 10 cm).
W niniejszej sprawie we wpisie z dnia 14 października 2013 r. do dziennika budowy, projektant zawarł informację o konieczności docieplenia istniejącego dachu i ścian ze względu na możliwość wystąpienia zjawiska kondensacji pary wodnej, a następnie umieścił wpis o zakończeniu robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i uprzątnięciu terenu. Fakt wykonania całości zadania inwestycyjnego i zrealizowania zakładu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową potwierdziła także obowiązkowa kontrola, przeprowadzona w trybie art. 59a pr.bud.
W ocenie organu nadzoru, wpis w dzienniku budowy, dokonany przez projektanta, wykonującego jednocześnie nadzór autorski, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia na inwestora warunku, który w rzeczywistości uzupełnia i rozszerza zakres robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem WSA, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. prowadziłoby do ominięcia przepisów prawa i powstania sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest sprzeczna z decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem na jej podstawie inwestor uzyskałby prawo wykonania robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę. Oznacza to oczywistą sprzeczność z treścią art. 59 ust. 3 pr.bud.
Sąd I instancji podzielił ustalenia organu nadzoru budowlanego, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. w części dotyczącej warunku wykonania docieplenia dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.
Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie wniesiona przez inwestora pismem z 30 kwietnia 2015 r., reprezentowanego przez adwokata. Wyrok z 25 lutego 2015 r. został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 3 pr.bud., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niewykonanie części robót wykończeniowych lub innych robót inwestycji polegające na niedociepleniu ścian i dachu hali produkcyjnej obiektu budowlanego spełnia wymagania prawne uzyskania bezwarunkowego pozwolenia na użytkowanie i jest zgodne z podstawowymi wymaganiami dotyczącymi bezpieczeństwa, podczas gdy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając spełnienie podstawowych wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 pr.bud.
Ponadto na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i naruszający zasadę praworządności i pewności obrotu prawnego, poprzez zobowiązanie skarżącej do wykonania określonego w decyzji PINB obowiązku, polegającego na dociepleniu ścian i dachu budynku hali produkcyjnej w przewidzianym w niej terminie i późniejsze zwolnienie jej z tego obowiązku przez WINB, co de facto spowoduje, że koszty, do poniesienia których był obowiązany wykonawca zgodnie z Umową i Dokumentacją Postępowania zostaną przerzucone na skarżącą, a ponadto niniejsza sytuacja stworzy ryzyko narażenia skarżącej na dodatkowe straty, z uwagi na fakt nienależytej realizacji umowy dofinansowującej inwestycję, zawartej przez skarżącą z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec braku zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej z 30 kwietnia 2015 r. dwóch podstaw, które nie okazały się jednak zasadne.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu była decyzja GINB wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie WINB, który w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził w części nieważność decyzji PINB z [...] stycznia 2014 r. Postępowanie przed organami obu instancji toczyło się w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wskazane przepisy nie posłużyły do sformułowania zarzutów kasacyjnych, których przedmiot sprowadzał się do dwóch kwestii, a mianowicie naruszenia przez sąd I instancji art. 59 ust. 3 pr.bud. (zarzut materialnoprawny) oraz uchybienia art. 6 i 8 k.p.a. (zarzut procesowy). Stosownie do art. 193 in fine p.p.s.a., z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej, poniższe uzasadnienie wyroku ograniczone zostało do oceny zarzutów wniesionego środka odwoławczego.
Odnosząc się do pierwszej spośród wskazanych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjęty w zaskarżonym wyroku pogląd, zgodnie z którym treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją o pozwoleniu na budowę. Obowiązkiem inwestora jest prowadzić roboty budowlane w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 pr.bud.). Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nakładanie na inwestora w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązku wykonania nieprzewidzianych robót budowlanych prowadziłoby do pomniejszenia znaczenia roli pozwolenia na budowę oraz pośredniego sanowania zmian ustalonego w pozwoleniu na budowę zamierzenia inwestycyjnego.
Przechodząc do drugiego zarzutu kasacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczył on wprost przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej, którą stanowiła decyzja z [...] czerwca 2014 r., wydana w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie. Ewentualne ryzyko narażenia skarżącej kasacyjnie na dodatkowe koszty z uwagi na nienależytą realizację umowy dofinansowującej inwestycję, zawartej z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, nie wykazuje bezpośredniego związku z dokonaną przez sąd I instancji oceną legalności powyżej wskazanej decyzji.
Ponadto warto zauważyć, że w prawidłowy sposób do tego zarzutu odniósł się sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zwracając uwagę na to, że wolą inwestora mogło być wykonanie docieplenia bez konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Taki sam wniosek można wyprowadzić z uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie z jednej strony zwrócono uwagę na potrzebę wykonania docieplenia ścian i dachu budynku hali produkcyjnej, a z drugiej strony samodzielnie wskazano, że wykonanie docieplenia stanowiło jedynie nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Mając na uwadze powyżej przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.