Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 marca 2018 r., II SA/Ke 25/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej spółka albo skarżąca) w pkt I uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] zapadłą w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a w pkt 2 wyroku zasądził od Wojewody na rzecz spółki 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w oparciu o następujące ustalenia:
Podaniem z dnia 5 września 2017 r. spółka zgłosiła zamiar budowy tymczasowego telekomunikacyjnego kratowego masztu mobilnego o wysokości H=29,15 m, jako stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] przy ul. M. w miejscowości Końskie.
Starosta Konecki (dalej Starosta), działając na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.), wniósł sprzeciw od powyższego zgłoszenia uznając, że wnioskowane zamierzenie stanowi budowlę zgodnie z art. 3 pkt. 3 pr.bud., a inwestycja może wprowadzać ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Wojewody, aby była spełniona definicja obiektu tymczasowego, obiekt budowlany nie może być trwale połączony z gruntem. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje zagłębienie fundamentu w ziemi tylko technologia wykonania prefabrykowanego fundamentu, związanego z podłożem i zapewniającego bezpieczeństwo konstrukcji. Zakres robót inwestycji przewiduje roboty budowlane polegające na rozstawieniu płyt drogowych o wym. 300x150x15 cm na wypoziomowanym terenie, ustawieniu na nich bloczków betonowych, a następnie ustawieniu i montażu konstrukcji stalowej masztu z odciągami, montażem anten, kabli i urządzeń teletechnicznych.
W ocenie Wojewody, sposób powiązania z gruntem konstrukcji stalowej masztu ocenić trzeba jako trwały. Innymi słowy, opis budowli w zgłoszeniu przemawia za oceną, że dotyczy ono budowy masztu wolnostojącego, trwale związanego z gruntem, stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., a na roboty budowlane w tej kategorii wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Instalacja wieży telefonii komórkowej wraz z antenami może wpływać na sąsiednie nieruchomości przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych. Dokonanie analizy wpływu na otoczenie anten telefonii komórkowej jest możliwe jedynie w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę, wówczas bowiem na podstawie dokumentacji projektowej możliwe jest ustalenie wpływu inwestycji na otoczenie.
Wojewoda podkreślił, że maszt telekomunikacyjny nie jest budynkiem, ani obiektem małej architektury, tylko budowlą. Maszt powinien być wykonany w taki sposób, aby opierać się czynnikom takim jak: wiatr, śnieg, obciążenia dynamiczne mogącym zniszczyć konstrukcję. Maszt oparty jest na fundamencie, który niekoniecznie musi być zagłębiony w gruncie. Powyższe oznacza, że konstrukcje takie należy zaliczyć do obiektów budowlanych, które mają konstytutywne cechy budowli. Zatem budowa objęta zgłoszeniem nie mieści się w dyspozycji art. 29 pr.bud. szczególnie, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja. Ponadto w katalogu robót budowlanych wymienionych w tym przepisie nie wymieniono budowy masztu telekomunikacyjnego.
W skierowanej do WSA skardze na powyższą decyzję spółka, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie: art. 30 ust. 2, ust. 5, ust. 5c i ust. 5d oraz art. 82 ust. 1 i 2 pr.bud., a także art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 pr.bud., art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. ust. 7 pkt 4 pr.bud., art. 3 pkt. 20 pr.bud. oraz art. 6, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie tej skargi i wskazał, że zarzuty skargi nie wnoszą nowych okoliczności do sprawy.
Zdaniem WSA, organy prawidłowo ustaliły, że zgłoszona w niniejszej sprawie budowa stalowego telekomunikacyjnego kratowego masztu mobilnego o wysokości H=29,15 m, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Maszt będzie pełnił funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej, na którym będą zainstalowane anteny, kable i urządzenia teletechniczne, natomiast na rysunku o nazwie "konfiguracja stacji" widoczne są również anteny radiowe i sektorowe, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Maszt posadowiony będzie w prefabrykowanym fundamencie (bloczkach betonowych), co zapewni bezpieczeństwo konstrukcji oraz uniemożliwi przesunięcie lub zniszczenie przez działanie sił przyrody.
Wbrew twierdzeniom skarżącego wielkość konstrukcji, sposób osadzenia oraz konieczność zapewnienia stabilności posadowienia na gruncie i odporności na działanie czynników atmosferycznych wskazuje, że sposób powiązania konstrukcji stalowej masztu z gruntem należy ocenić jako trwały, co przesądza o zaliczeniu jej do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. W ocenie WSA o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób związania z gruntem ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, masa, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu.
Nie ulega wątpliwości, że względy bezpieczeństwa stalowego telekomunikacyjnego kratowego masztu mobilnego o wysokości H=29,15 m, pełniącego funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagają trwałego jego związania z gruntem. Maszt ten bowiem musi oprzeć się czynnikom środowiskowym mogącym zniszczyć konstrukcję. Nie do zaakceptowania jest więc stanowisko skarżącej, że maszt nie jest trwale związany z gruntem i jako tymczasowy obiekt budowlany wymaga tylko zgłoszenia.
Rozpoznając zgłoszenie, organ I instancji uznał, że wnioskowane zamierzenie stanowi budowlę, a nie tymczasowy obiekt budowlany i na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 pr.bud. wniósł sprzeciw nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę argumentując, że zamierzenie to może wprowadzać ograniczenie lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, zarówno co do tego, że planowane zamierzenie spełnia wymóg trwałego połączenia z gruntem, a zatem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., a także co do tego, że sprzeciw powinien zostać połączony z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 pr.bud. Tymczasem jeżeli w niniejszej sprawie inwestor miał zamiar realizować roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, a organy stanęły na stanowisku, że zgłoszenie dotyczy budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. i w konsekwencji potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, to organ powinien był wnieść sprzeciw nie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4, lecz na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud.
Zauważyć wypada, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "wnosi sprzeciw" oznacza, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek.
Powyższe uchybienie powoduje, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, ponieważ organ II instancji utrzymał w mocy sprzeciw połączony z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 pr.bud., w sytuacji gdy istniały przewidziane w art. 30 ust. 6 pr.bud. okoliczności uzasadniające sam sprzeciw. W konsekwencji decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 13 ze zm., dalej p.p.s.a.). Ponieważ organy zastosowały niewłaściwy tryb Sąd wyjaśnił, że nie badał czy obowiązki nałożone na inwestora w zaskarżonym sprzeciwie są zgodne z prawem. Przesłanki z art. 30 ust. 6 i z art. 30 ust. 7 pr.bud. są odmienne, choć powodują zbliżone skutki materialnoprawne. Złożone zgłoszenie powinno więc zostać ponownie ocenione pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 6 pr.bud. Przy czym dla oceny, czy w sprawie zachodzą te przesłanki, niezbędne jest ustalenie w sposób niewątpliwy stanu faktycznego sprawy.
W skardze kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła wyrok z dnia 1 marca 2018 r. w odniesieniu do pkt I zarzucając:
- 1) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zakresie uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez jego niewłaściwą wykładnię lub wadliwe zastosowanie, poprzez:
- - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 3 pr.bud. w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i przyjęcie, że inwestycja dotyczy wieży stalowej/wolnostojącego masztu antenowego,
- - naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud. przez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego przez zaakceptowanie stanowiska organów administracji publicznej, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem.
Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku WSA w punkcie I, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjne, zarówno odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie zasługiwały na aprobatę z racji na to, że ich treść nie doprowadziła do zanegowania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z dnia 1 marca 2018 r.
Przedmiotem kontroli sądowej jest kwalifikacja prawna zamierzenia budowlanego skarżącej, pod kątem uzyskania pozwolenia na budowę dla jego realizacji, polegającego na budowie masztu telekomunikacyjnego o wysokości 29,15 m na działce nr [...] przy ul. M. w miejscowości Końskie. Z ustaleń faktycznych organów obu instancji wynika, że w ramach zakresu robót budowlanych wchodzić powinno rozstawienie płyt drogowych o wymiarach 300x150x15 cm na wypoziomowanym terenie, ustawieniu na nich bloczków betonowych, a następnie ustawieniu i montażu konstrukcji stalowej masztu z odciągami, montażem anten, kabli i urządzeń teletechnicznych. Mając na uwagę rozmiar planowanego przedsięwzięcia WSA trafnie zauważył, że budowa kratowego masztu pełniącego funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga trwałego związania z gruntem, ponieważ maszt musi oprzeć się czynnikom środowiskowym mogącym zniszczyć konstrukcję.
Skarżąca niezasadnie przyjmuje, że dla uznania obiektu za tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr.bud. oraz dla zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. wystarczającym jest przyjęcie, że obiekt nie będzie fizycznie połączony z gruntem oraz będzie mógł zostać przeniesiony w inne miejsce. Tak szerokie pojmowanie tego pojęcia prowadziłoby w istocie do obejścia przepisów o pozwoleniu na budowę oraz wypaczenia ich sensu w postaci zapewnienia bezpieczeństwa budowlanego. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym za błędny uznaje się pogląd zgodnie z którym wszystkie tymczasowe obiekty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Pr.bud. Komentarz, Warszawa 2016, s. 58-59 oraz powołane tam orzecznictwo). Jak trafnie zauważył WSA, przesądzającego znaczenia dla uznania obiektu budowlanego za tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr.bud. nie ma sam sposób i metoda związania z gruntem oraz technologia wykonania fundamentu czy też możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce.
Istotniejsze znaczenie mają gabaryty obiektu, jego masa, przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa. To te elementy determinują także sam sposób związania budowli z gruntem. Jakkolwiek wobec tego skarżąca kasacyjnie nie akcentowałaby tymczasowości planowanego obiektu, jego rozmiary i masa nie pozwalają na zaliczenie go do kategorii obiektów o których stanowi art. 3 pkt 5 pr.bud., gdzie jest mowa o kioskach ulicznych, przykryciach namiotowych czy obiektach kontenerowych.
Z przedstawionych względów na uzasadnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Uwzględnieniu nie podlegał także błędnie zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut uchybienia przez sąd I instancji art. 6, 7, 7a oraz 77 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła WSA błędnego przyjęcia stanu faktycznego jako podstawy zapadłego orzeczenia, tylko brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co z wyżej wskazanych powodów w sprawie nie miało miejsca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez WSA ocena tego materiału jest spójna i logiczna.
Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła szerzej w uzasadnieniu istoty zarzutu dotyczącego konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu I instancji. WSA czytelnie przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy składowe o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.