Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2480/18, w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w M., w zakresie w jakim usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem (11)ZP/US w odniesieniu do gruntu leśnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Uchwałą z dnia [...] lipca 2004 r. Rada Miejska M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. Plan ten obejmował m.in. działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], usytuowaną na terenie objętym w planie symbolem U,MN,Ls – lasy jako przeznaczenie podstawowe w stosunku do istniejących terenów leśnych znajdujących się w ewidencji gruntów; usługi nieuciążliwe i zabudowa jednorodzinna wolnostojąca jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 15% tego terenu.
Podjęcie uchwały z dnia [...] lipca 2004 r. poprzedzone zostało wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] października 2002 r. Decyzją tą Wojewoda na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.1995.16.78 ze zm.; dalej u.o.g.r.l.) wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych (las ochronny) nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele inwestycyjne, w tym pod: 1) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), 2) zabudowę mieszkaniową z usługami (UZ/MN), 3) komunikację (K), 4) rekreację – ciąg spacerowy (Ls/K), m.in. na działce nr [...], wskazując, iż jej powierzchnia leśna to 0,0703 ha i taka też jej powierzchnia może zostać przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Wojewoda zaznaczył przy tym, że wykorzystanie powyższej zgody jest możliwe pod następującymi warunkami: 1) minimalna normatywna powierzchnia działki leśnej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową nie może być mniejsza niż 2000 m², 2) na działkach o różnych rodzajach użytków ustala się obowiązek lokalizacji budynków na powierzchni nieleśnej, 3) wyłączenie gruntu z produkcji leśnej nie może przekroczyć 20% powierzchni działki oraz 400 m², 4) zachowanie drzewostanu i prowadzenie gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działek (poza wyłączoną z produkcji leśnej pod zabudowę).
W dniu [...] grudnia 2009 r. Rada Miejska M. podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., obejmując nią m.in. działkę nr [...]. Teren, na którym znajduje się ta działka, objęto symbolem (11)ZP/US – zieleń urządzona oraz usługi sportu i rekreacji, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, na których była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2004 r.
Pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] grudnia 2009 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części działki nr [...], w zakresie w jakim usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem (11)ZP/US w odniesieniu do gruntu leśnego oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003.80.717 ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., przez brak uwzględnienia decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do określonego przeznaczenia terenu oraz szczegółowych warunków zawartych w ww. decyzji, w odniesieniu do działki nr [...], objętej powyższym planem miejscowym.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd podał, że istota sporu dotyczy zasadności stawianego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 17 pkt 8 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych wobec ustalenia przeznaczenia dla działki nr [...], będącej w części gruntem leśnym o powierzchni 0,0680 ha, bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.
WSA wskazał, że Wojewoda w skardze podnosi, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia decyzji wydanej przez Wojewodę [...] października 2002 r. i wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia dla tej działki w zakresie wynikającego z decyzji przeznaczenia terenu i szczegółowych warunków. Tym samym zarzuca, że organ dokonując zmiany przeznaczenia terenu obejmującego przedmiotową działkę (11/ZP/US) i ustalając dla niej przeznaczenie określone jako teren zieleni urządzonej i zabudowy usługowej związanej ze sportem i rekreacją i dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uczynił to niezgodnie z udzieloną zgodą, a zatem w istocie bez wymaganej zgody.
Natomiast organ w przedstawionym w odpowiedzi na skargę stanowisku wyraża przekonanie, że w zaskarżonej uchwale nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu na cele nieleśne, nie było zatem obowiązku i podstawy prawnej do występowania o wyrażenie zgody przez organ właściwy na zmianę przeznaczenia. Wydana [...] października 2002 r. przez Wojewodę decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne miała znaczenie tylko w procedurze planistycznej związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r., a zawarte w decyzji warunki, po pierwsze nie mają charakteru wiążącego dla gminy, po drugie nie dotyczyły działki nr [...]. Zdaniem organu, miejscowy plan z 2004 r. zmienił już przeznaczenie tej działki z leśnego na cele nieleśne, a decyzja wyrażająca zgodę została skonsumowana w tej uchwale.
Zatem zgodnie z art. 3 i art. 15 ustawy gmina była uprawniona do samodzielnego ustalenia przeznaczenia dla tego terenu. Z kolei przeniesienie warunków decyzji Wojewody z 2002 r. do zaskarżonej uchwały powodowałoby przekroczenie przez radę miasta upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 2 ustawy nie przewidywał możliwości zawarcia w uchwale ustaleń dotyczących wyłączenia z produkcji leśnej, zachowania drzewostanu i prowadzenia produkcji leśnej, ani też ustalenia minimalnej powierzchni działki leśnej).
W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu. Dla tej oceny znaczenie ma treść wydanej przez Wojewodę w 2002 r. decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśne i określonych w niej warunków udzielenia tej zgody.
Przywołując art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l. Sąd I instancji wskazał, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgoda ta jest aktem, który stanowi przesłankę konieczną do wprowadzenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie gminy w tym przypadku podlega istotnemu ograniczeniu, gdyż przeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inne niż leśne cele skutkuje zatem istotnym naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.
Podnosząc, że organ powołuje się na pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., II OPS 1/13, że "zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury", WSA stwierdził, że organ nie ma racji, iż po zakończeniu procedury zgoda udzielona na jej potrzeby i "skonsumowana" w miejscowym planie nie ma znaczenia w przyszłości i nie powinna być brana pod uwagę. Sąd podał, że odniesienie zgody do konkretnej procedury planistycznej w uchwale miało przede wszystkim na celu zwrócenie uwagi, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, gdyż podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć takiego wniosku jak też, że wydanie decyzji nie stanowi samoistnie o zmianie przeznaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania na potrzeby sporządzenia planu.
Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim w miejscowym planie obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednocześnie NSA podkreślił, że ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. nie wynika obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). NSA wyjaśnił także, że "jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p. rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową". Ocena o braku związania decyzją udzielającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne i wskazanie, że zgoda ta nie ma charakteru bezterminowego dotyczy wyłącznie braku obowiązku po stronie gminy wykorzystania tej zgody, z drugiej strony braku uprawnienia do dowolności w wykorzystywaniu tej zgody ze względu na konieczność uwzględniania zasady ochrony gruntów leśnych. W sytuacji więc, gdy udzielona zgoda skutkowała wprowadzeniem do miejscowego planu ustaleń o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, decyzja o wyrażeniu zgody przez właściwy organ funkcjonująca w obrocie prawnym ma charakter wiążący. Powoduje to, że gmina nie może w przyszłości dokonywać zmiany przeznaczenia gruntów, których udzielona zgoda dotyczyła na cel nieleśny w oderwaniu od warunków udzielonej zgody. Zmiana przeznaczenia dotycząca terenu wyłączonego z produkcji leśnej dokonywana w uchwale zmieniającej plan zagospodarowania nie będzie wymagała zgody, ponieważ grunt nie będzie gruntem leśnym.
W innym przypadku gmina planując zmianę przeznaczenia terenu objętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, udzieloną w określonych warunkach, będzie musiała wystąpić albo o zmianę wydanej decyzji (w zakresie określonych w niej szczegółowych warunków), albo o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny (inny aniżeli wskazany w decyzji).
Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie okoliczność, że działka nr [...] pozostaje w części gruntem leśnym o powierzchni 0,0680 ha wynika z informacji pochodzącej z ewidencji gruntów oraz z pisma Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie, który wystąpił do organu nadzoru o ocenę zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały w związku ze złożeniem wniosku o wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych wchodzących w skład przedmiotowej działki.
W opinii WSA, warunki zawarte w decyzji udzielającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych mają dla gminy charakter wiążący. Jeżeli gmina decyduje się przeznaczyć grunty leśne na cele nieleśne, to jest obowiązana przestrzegać warunków określonych przez właściwy organ w decyzji zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dotyczy to zarówno celu na jaki te grunty mają być przeznaczone, jak też zachowania szczegółowych warunków, takich jak w przypadku decyzji Wojewody z [...] października 2002 r. określenia maksymalnego wskaźnika powierzchni działki, która może być wyłączona z produkcji leśnej, prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działki, obowiązku lokalizacji budynków na powierzchni nieleśnej czy minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku ich wtórnego podziału. Rolą gminy jest przeniesienie tych warunków do treści uchwalanego planu.
Zdaniem Sądu, nie ma racji organ twierdząc, że warunki zawarte w decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2002 r. nie dotyczyły działki nr [...]. Skoro została udzielona zgoda m.in. na zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki o powierzchni 0,0703 ha na cel wskazany we wniosku (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), a wykorzystanie w planie zgody dotyczącej konkretnie wyszczególnionych działek o różnej powierzchni zostało uzależnione od określonych warunków, to niezasadne jest twierdzenie, że nie dotyczyły one przedmiotowej działki. Warunek dotyczący powierzchni normatywnej działki będącej gruntem leśnym dotyczy działek nowotworzonych. Pozostałe warunki jak dopuszczalność wyłączenia z produkcji leśnej powierzchni nieprzekraczającej 20% oraz 400 m², zachowanie drzewostanu i wymóg prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działki, a także obowiązek lokalizacji budynków na powierzchni nieleśnej w przypadku działek o różnych rodzajach użytków nie zostały odniesione tylko do działek o takiej powierzchni normatywnej.
Organ przeznaczając w zaskarżonej uchwale całą powierzchnię działki na inne nieleśne przeznaczenie nie tylko przewidział przeznaczenie inne niż uwzględnione w decyzji, ale pominął, że treść decyzji udzielającej zgody na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny w istocie zezwalała na ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów tylko ściśle określonej powierzchni, tj. 20%. Warunek ten został wprowadzony do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] lipca 2004 r., gdyż zgodnie z § 84 ust. 1 pkt 7 uchwały przeznaczeniem podstawowym dla terenu U,MN,Ls w stosunku do terenów leśnych wynikających z ewidencji gruntów był las, a przeznaczeniem dopuszczonym maksymalnie na powierzchni 15% terenu, usługi nieuciążliwe i zabudowa mieszkaniowa. W § 84 ust. 2 pkt 12 zawarto ustalenie, że odpowiednio 15% powierzchni może być przeznaczone pod budynki oraz dojazdy, parkingi, infrastrukturę, ogrodzenia i małą architekturę.
Przeznaczeniem podstawowym ustalonym w planie na podstawie udzielonej zgody dla 85% powierzchni działki było więc przeznaczenie leśne. W zaskarżonej uchwale przewidziano już 30% powierzchnię zabudowy, przez którą zgodnie z § 3 pkt 8 uchwały należy rozumieć wyłącznie powierzchnię przeznaczoną pod obiekty budowlane, co więcej nie przewidziano, że pozostała powierzchnia działki podlega gospodarce leśnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany przeznaczenia gruntu na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w części.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto M., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie:
- 1. przepisów postępowania:
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – przez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów, to jest pełnej podstawy prawnej, obejmującej wszystkie podlegające zastosowaniu w sprawie normy prawa oraz jej szczegółowego wyjaśnienia i pomija istotne dla sprawy okoliczności, a także jest wewnętrznie sprzeczne w zakresie w jakim dotyczy wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia;
- - art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 27 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały ([...] grudnia 2009 r.) w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t.Dz.U.2018.2129 ze zm.) – przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części z powodu istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego polegającego na braku wymaganej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, podczas gdy określenie w zaskarżonej uchwale nieleśnego przeznaczenia działki gruntu wskazanej w wyroku nie wymagało zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z uwagi na to, iż działka ta nie była gruntem leśnym w rozumieniu ustawy i przedmiotem uchwały nie była zmiana przeznaczenia leśnego tej działki na cele nieleśne, przez co nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części;
- 2. prawa materialnego
- - art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 7 ust. 1 oraz z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o lasach – przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnosi się do gruntów, dla których w planie miejscowym ustalono przeznaczenie nieleśne, a które nie zostały faktycznie wyłączone z produkcji leśnej, podczas gdy ustawowa definicja pojęcia "gruntów leśnych" uzależnia kwalifikację gruntu jako leśnego od przeznaczenia do produkcji leśnej, a nie tylko od faktycznego sposobu użytkowania gruntu;
- - art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o lasach w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach w zw. z § 84 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego planu miejscowego w powiązaniu z częścią graficzną planu w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] – przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się niezastosowaniem i przyjęcie na postawie danych ujawnionych w ewidencji gruntów, że wskazana działka w czasie sporządzania zmiany planu przyjętej zaskarżoną uchwałą stanowiła grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów nie można było uznać jej za "grunt leśny" w rozumieniu ustawy;
- - art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l. w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 16 § 1 k.p.a. – przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gmina jest związana decyzją o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w innej (późniejszej) procedurze sporządzania planu niż procedura planistyczna, w toku której decyzja ta została wydana i w wyniku której ustalono w planie miejscowym nieleśne przeznaczenie gruntu, a w konsekwencji gmina jest zobowiązana do uwzględnienia wynikających z tej decyzji warunków w treści planu miejscowego lub zmiany planu miejscowego uchwalonego w wyniku przeprowadzenia innej (późniejszej) procedury planistycznej, aż do czasu faktycznego wyłączenia danego gruntu z produkcji leśnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne kształtuje uprawnienie gminy, które może być wykonane tylko w ramach procedury sporządzania planu, na potrzeby której decyzja została wydana;
- - art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji – przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ udzielający zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jat uprawniony do ustalenia w rozstrzygnięciu tej decyzji określonego przyszłego nieleśnego przeznaczenia gruntów, których dotyczy zgoda oraz innych warunków, od których zależna jest zgoda, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że kompetencja organów właściwych w sprawie ochrony gruntów leśnych ograniczona jest do wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych i brak jest podstaw do zawarcia w takiej decyzji zlecenia lub warunku wiążącego gminę jako adresata decyzji;
- - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i "art. ust. 2 pkt 5" w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego polegającego na niewprowadzeniu do ustaleń zaskarżonej uchwały warunków zawartych w wydanej we wcześniejszej procedurze planistycznej decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, bowiem organ wydający wskazaną decyzję ustalił warunki wykorzystania zgody, w tym przyszłe przeznaczenie gruntu i szczegółowe warunki zagospodarowania, działając bez podstawy prawnej, wkraczając w kompetencje gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy;
- - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP – przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się niezastosowaniem i przyjęcie, że rolą gminy jest właściwe przeniesienie do treści sporządzanego planu warunków ustalonych w decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne odnoszących się do celu na jaki grunt ten ma być przeznaczony oraz szczegółowych warunków zagospodarowania ternu, podczas gdy ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i leży w sferze wyłącznych kompetencji gminy, chronionej konstytucyjnie w ramach zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma porównanie przeznaczenia działki nr [...] w planie miejscowym z 2004 r. i w planie zmienionym zaskarżoną uchwałą.
W przyjętym uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] lipca 2004 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M., działka nr [...] usytuowana była na terenie objętym symbolem U,MN,Ls – lasy jako przeznaczenie podstawowe w stosunku do istniejących terenów leśnych znajdujących się w ewidencji gruntów; usługi nieuciążliwe i zabudowa jednorodzinna wolnostojąca jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 15% tego terenu.
Z powyższego wynika, że działka nr [...] nie została w całości przeznaczona na cele nieleśne. Przeciwnie – jej podstawowym przeznaczeniem był las, a przeznaczenie nieleśne obejmowało tylko 15% jej powierzchni.
W zmienionym zaskarżoną uchwałą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się działka nr [...], objęto symbolem (11)ZP/US – zieleń urządzona oraz usługi sportu i rekreacji, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, na których była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonym uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2004 r.
Z treści tego unormowania wynika, że w zmienionym w dniu [...] grudnia 2009 r. planie przedmiotowa działka została w całości przeznaczona na cele nieleśne, a odwołanie się do planu z 2004 r. dotyczyło jedynie działek, na których w tym planie przewidziano zabudowę, a nie zasad dotyczących zabudowy w tamtym planie przewidzianych. Po zmianie zabudowa mogła zająć 30% powierzchni działki.
Zaskarżona uchwała zmieniła zatem przeznaczenie działki nr [...] z U,MN,Ls na (11)ZP/US, a więc – z podstawowego przeznaczenia na lasy, z dopuszczonym maksymalnie na 15% jej powierzchni przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe i zabudowę jednorodzinną wolnostojącą – na zieleń urządzoną oraz usługi sportu i rekreacji, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na powierzchni do 30%.
W tym stanie rzeczy – skoro miejscowy plan przed zmianą nie przewidywał w całości przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśne, a po zmianie działka ta została w całości przeznaczona na cele nieleśne, to słuszne jest stanowisko Wojewody Mazowieckiego i Sądu I instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do naruszenia przepisów wskazywanych w skardze i w motywach zaskarżonego wyroku.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polemizujące z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji, uwzględniającym skargę Wojewody Mazowieckiego, nie są w tej sytuacji trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył bowiem art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o lasach; art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 7 ust. 1 oraz z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o lasach; art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o lasach w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach w zw. z § 84 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego planu miejscowego w powiązaniu z częścią graficzną planu w zakresie odnoszącym się do działki nr [...]; art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l. w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 16 § 1 k.p.a.; art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji; art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i "art. ust. 2 pkt 5" w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.; ani też art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Zauważyć przy tym wypada, że argumentacja strony skarżącej kasacyjnie w znacznym stopniu opiera się na twierdzeniu, że miejscowy plan przed jego zmianą w całości przeznaczył działkę nr [...] na cele nieleśne. W rzeczywistości jednak tak nie było, gdyż przed zmianą – jak już wyżej podkreślano – w miejscowym planie podstawowym przeznaczeniem działki nr [...] był las, a przeznaczenie nieleśne obejmowało tylko 15% jej powierzchni, podczas gdy w zmienionym zaskarżoną uchwałą planie działka ta została w całości przeznaczona na cele nieleśne.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.