Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2282/13, oddalił skargę T-Mobile Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" pismem z dnia 18 stycznia 2013 r., powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wniosło do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], udzielającej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na użytkowanie (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych) stacji bazowej telefonii cyfrowej ERA 44133, zlokalizowanej w Pile przy ul. [...] na działce nr 106.
WWINB pismem z dnia 27 marca 2013 r. zawiadomił strony w trybie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu z urzędu postępowania.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wielkopolski WINB umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Pile z dnia [...] czerwca 2009 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. – po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia – uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek Stowarzyszenia nie został rozpoznany. WWINB nie wydał postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a., a jedynie wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy uprawnień wynikających z art. 61 § 1 k.p.a. W ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego nie dopuszczono Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało ostatecznie zakończone decyzją Wielkopolskiego WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą postępowanie. GINB wskazał, że decyzja ta nie została doręczona Stowarzyszeniu, co również potwierdza, że Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. GINB podkreślił, że po wydaniu tej decyzji nie było podstaw (na tym etapie postępowania) do wydania przez Wielkopolskiego WINB postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ponieważ nie toczyło się już postępowanie główne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Pile z dnia [...] czerwca 2009 r.
GINB wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r., uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście uregulowań art. 31 § 1 k.p.a.
T-Mobile Polska S.A. w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez pominięcie okoliczności, iż Stowarzyszenie wnosząc podanie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. powinno wskazać uzasadniający to interes społeczny; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż Wielkopolski WINB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r., zawiadamiając o tym fakcie Stowarzyszenie.
Zdaniem skarżącej nie sposób przyjąć, że nie został rozpoznany wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przeciwnie, organ uznał ten wniosek za uzasadniony.
Skarżąca podkreśliła, że uwzględnienie żądania organizacji społecznej wszczęcia z urzędu postępowania nie przesądza o dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu. Podniosła, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania Stowarzyszenia tylko z tego względu, że jest ono organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, tymczasem Stowarzyszenie ograniczyło się we wniosku jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przekładając go w żadnej mierze na interes społeczny. Zdaniem skarżącej Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z treści art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania przy spełnieniu trzech kryteriów: po pierwsze postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, po drugie jest to uzasadnione celami statutowymi danej organizacji społecznej i po trzecie, gdy przemawia za tym interes społeczny. Jedynie wskazane kryteria mogą (i muszą) podlegać ocenie organu administracji publicznej.
Z kolei art. 31 § 2 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
Zdaniem Sądu błędnie organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie przez Wielkopolskiego WINB postępowania z urzędu spowodowało, iż organ ten nie badał przesłanek z art. 31 k.p.a. Organ nie orzeka bowiem odrębnym postanowieniem o zasadności bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej, a wydaje w oparciu o treść art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie o wszczęciu (bądź odmowie wszczęcia) postępowania lub o dopuszczeniu (bądź odmowie dopuszczenia) do udziału w danym postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie stanowiska organu przeczyłoby nie tylko literalnej wykładni art. 31 k.p.a., ale także byłoby sprzeczne z ratio legis tego przepisu. Organizacja społeczna występuje z wnioskiem na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jednakże wszczęcie postępowania przez organ – w przypadku uznania żądania organizacji społecznej za uzasadnione – następuje z urzędu.
Wprowadzenie możliwości żądania przez organizacje społeczne wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, miało na celu m.in. wprowadzenie społecznej kontroli dla spraw o istotnym znaczeniu dla określonej grupy mieszkańców danego obszaru. Artykuł 31 § 1 k.p.a. nie wskazuje, że inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać jedynie następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim, żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym w każdej instancji i w każdym trybie. W szczególności organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie.
Postanowienie o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej ma charakter wyjątkowy. Poza tą sytuacją, przepisy procedury administracyjnej nie przewidują wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia zwyczajnego postępowania administracyjnego. Mimo formuły wskazującej na "żądanie" organizacji społecznej, postępowanie w tym przypadku wszczyna organ z urzędu.
Jeśli postępowanie w określonej sprawie może być wszczęte tylko na wniosek strony, a nie ma możliwości zastosowania art. 61 § 2 k.p.a., to żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w takiej sprawie powinno prowadzić do odmownego załatwienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.
Błędem organu pierwszej instancji było to, że rozpoznając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, organ nie zastosował przepisu art. 31 § 2 k.p.a. i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony, nie zaś jak uczynił to nieprawidłowo organ, wysyłając jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Ponadto organ ten w dniu 20 lutego 2013 r. zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie, iż postępowanie z wniosku Stowarzyszenia w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., tak więc nie miał wątpliwości, iż postępowanie ma być wszczęte z urzędu ale na wniosek organizacji.
Skoro WINB uznał żądanie Stowarzyszenia za uzasadnione i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Pile z dnia [...] czerwca 2009 r., to tym samym skarżące Stowarzyszenie uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Konsekwentnie więc zbędne stało się wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, tym bardziej, że – jak podkreślił organ – postępowanie to zostało już zakończone.
Z tych przyczyn Sąd uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy za prawidłowe, choć uzasadnienie powinno być odmienne.
Organ odwoławczy, ograniczył się w istocie tylko do stwierdzenia, że brak formalnego postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. zamyka drogę do traktowania Stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony z jednoczesnym stwierdzeniem, iż wniosek Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. nie został rozpoznany i to uchybienie powinno być usunięte przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu takie rozumowanie organu drugiej instancji nie może zasługiwać na akceptację, gdyż nadmierny jego formalizm w tej kwestii i błędy organu pierwszej instancji (brak postanowienia) nie mogą pozbawić Stowarzyszenia przysługujących mu praw procesowych jako podmiotu na prawach strony. Kwestia konieczności wydania odrębnego postanowienia (art. 31 § 2 k.p.a.) nie może mieć przesądzającego znaczenia. Zdaniem Sądu, przyjęcie przez organ wniosku o wszczęcie postępowania i wysyłanie do Stowarzyszenia zawiadomień, oznacza, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu.
W ocenie Sądu, w sprawie nie istnieje konieczność wydania postanowienia pozytywnego czy też negatywnego w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, bowiem uwzględnienie żądania wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej powoduje, iż organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony.
Z tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu choć jego uzasadnienie narusza normę art. 107 § 3 k.p.a. lecz nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
T-Mobile Polska S.A. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w następstwie przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na jej wynik, tj. uznanie, że postanowienie GINB w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydane zostało zgodnie z prawem,
- 2) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że skarga została oddalona w stanie faktycznym i prawnym spełniającym przesłanki uchylenia decyzji określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a., z uwagi na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organizacja społeczna, w stosunku do której nie zostało w toku postępowania administracyjnego wydane postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony, posiada taki status, tj. że przyjęcie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nastąpiło per facta concludenta,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. art. 14 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania na prawach strony nie musi mieć charakteru pisemnego.
W ocenie skarżącej Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu na prawach strony, stąd WWINB wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Proste przyjęcie, jakoby uwzględnienie przez organ administracji publicznej żądania wszczęcia postępowania z urzędu powoduje iż organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowania na prawach strony, jest niedopuszczalne. Taka interpretacja art. 31 § 1 k.p.a. pozostawałaby w sprzeczności z art. 31 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Jak wynika z powyższego, dopiero wydanie postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu nadaje jej prawa strony.
Nie można przyjąć, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, że dla dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, nie jest konieczne wydanie przez organ osobnego postanowienia. Stąd nie można uznać, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu (w sytuacji gdy postanowienie tej treści nie zostało wydane) tylko z tego powodu, że organ administracji wszczął postępowanie na skutek wniosku Stowarzyszenia i doręczał mu pisma w toku postępowania. Takie założenie stanowi rażące naruszenie prawa
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, rozpoznając sprawę wyraził prawidłową ocenę co do wykładni i zastosowania przepisu art. 31 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.
Przede wszystkim trafne jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że uwzględnienie żądania Stowarzyszenia i wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej – skutkowało uzyskaniem przez Stowarzyszenie legitymacji do uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a.
Dokonując wykładni art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 i § 3 tego przepisu należy przyjąć, że uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie skutkuje nie tylko tym, że organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu, ale też tym, iż organizacja społeczna nabywa uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. W takim bowiem przypadku nie jest konieczne składanie oddzielnego wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Samo bowiem skuteczne zainicjowanie postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje nabyciem przez organizację społeczną statusu uczestnika na prawach strony. Jeżeli więc organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu w trybie art. 31 § 2 k.p.a. to nie ma potrzeby rozstrzygania oddzielnie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
Warto dodać, że w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że organizacja społeczna składając wniosek o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie (na podstawie art. 31 § 1 pkt 1) nie musi dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 307–308; R.Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, s. 235–236).
Wobec powyższego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zbędne było wydawanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu skoro wskutek jego wniosku doszło do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Natomiast niewątpliwie obowiązkiem organu było wydanie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o wszczęciu z urzędu wnioskowanego postępowania.
Jednocześnie należało zgodzić się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że zbędne byłoby wydawanie postanowienia przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy doszło do faktycznego wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania, a organ administracji zakończył je decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z zawiadomień skierowanych do stron, w tym Stowarzyszenia wynikało, że wszczęcie z urzędu postępowania nastąpiło wskutek uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia. W konsekwencji mimo braku postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu Stowarzyszenie uzyskało statusu uczestnika na prawach strony. W takim stanie sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki zakwestionował pogląd organu odwoławczego o potrzebie rozpoznania wniosku z dnia 18 stycznia 2013 r. – wywodząc, że brak formalnego postanowienia o wszczęciu postępowania nie może pozbawić Stowarzyszenia przysługujących mu uprawnień procesowych jako podmiotu występującego w sprawie na prawach strony.
Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że działania podjęte przez organ administracji oraz treść pism kierowanych do Stowarzyszenia potwierdza to, że organizacja została dopuszczona do udziału w przedmiotowym postępowaniu, a zatem zbędne jest wydawanie postanowienia przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.