Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi D. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. [...], właściciel działki nr [...] położonej we wsi [...], wystąpił do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez jego sąsiada S. S., właściciela działki nr [...], który wykonał nasyp z kamieni i ziemi, czym zablokował naturalny odpływ wody opadowej z działki nr [...] należącej do wnioskodawcy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nakazał S. S. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] poprzez usunięcie nawiezionych kamieni i ziemi z odcinka równoległego, położonego naprzeciw stodoły znajdującej się na działce nr [...] na odległości około 21 m, które powodują szkodliwe oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią D. K. poprzez jej zalewanie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że nasyp utrudnia odpływ wody opadowej i powoduje straty w ogródku skarżącego tj. gnicie warzyw i truskawek. Organ stwierdził także, że przed powstaniem nasypu (wału) wody opadowe zawsze spływały w kierunku prostopadłym do stodoły.
Po rozpatrzeniu odwołania S. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało, że Wójt oparł swą decyzję wyłącznie na ocenie sytuacji przez wnioskodawcę bez dokonania jej weryfikacji, a znajdująca się w aktach sprawy kserokopia mapy zasadniczej nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, gdyż nie opisano w niej usytuowania obiektów na działkach. Nie wyjaśniono, czy działka S. S. nr [...] jest położona wyżej od terenu wnioskodawcy oraz czy przed powstaniem nasypu wody opadowe również spływały w kierunku prostopadłym do stodoły. SKO wskazało, że o ile wyjaśnienie powyższych okoliczności nie będzie możliwe bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, należy taki dowód przeprowadzić. Uznano również za słuszny zarzut odwołania, zgodnie z którym w przypadku podjęcia decyzji zobowiązującej do podjęcia stosownych działań – należy nakazać taki sposób zapobieżenia szkodzie, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania oraz uzasadnić dokonany wybór.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny działek nr [...] i [...], sporządzając materiał zdjęciowy, obrazując na kopii mapy zasadniczej, zawierającej rzędne terenu, jego ukształtowanie oraz usytuowanie obiektów na działkach, a także naturalny kierunek spływu wód opadowych, jak również przesłuchał na wniosek S. S. w charakterze świadka A. Z. D. K. złożył natomiast do akt płytę DVD, której treść, w jego ocenie, obrazuje stan na gruncie, bowiem pokazuje faktyczny spływ wód w trakcie opadów atmosferycznych.
Dysponując tak zebranym materiałem dowodowym Wójt Gminy [...] jako organ I instancji, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne powtórnie nakazał S. S. przywrócenie poprzedniego stanu na działce nr [...] poprzez usunięcie nawiezionych kamieni i ziemi z odcinka równoległego, położonego naprzeciw stodoły znajdującej się na działce nr [...] na długości około 21 m, które powodują szkodliwe oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość poprzez jej zalewanie. Organ ustalił, że z danych topograficznych wynikających z mapy wynika, że działka nr [...] jest położona niżej (141,7 m) w stosunku do działki nr [...] (145, 5 m) oraz działek po przeciwnej stronie drogi, których poziom wynosi 146 m (działka nr [...]) i 146,1 m (działka nr [...]). Zdaniem organu takie ukształtowanie terenu wskazuje, że S. S. wznosząc wał na odcinku równoległym do ściany stodoły D. K., zablokował swobodny przepływ wód po naturalnym spadku terenu, który to przepływ miał miejsce z wyżej usytuowanych działek nr [...] i [...], poprzez drogę gminną nr [...], a następnie działką D. K. na działkę nr [...].
Zablokowanie tego naturalnego spływu powoduje utrzymywanie się wody na części działki nr [...] za stodołą i realne szkody w uprawach ogrodowych na tej działce. Powyższe obrazuje nagranie DVD zaliczone w poczet materiału dowodowego. Organ wskazał natomiast, że do sprawy nie wniosły istotnych okoliczności zeznania A. Z. W oparciu o powyższe ustalenia Wójt ocenił, że istnieje podstawa do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i nakazania S. S. przywrócenia stanu poprzedniego.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. podniósł, że nadal nie wyjaśniono wszechstronnie sprawy, co mogłoby nastąpić wyłącznie przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii. Nie załączono mapy topograficznej obrazującej spadki i ujścia wody oraz nie uwzględniono dodatkowych odpływów wykonanych przez właściciela działki nr [...]. Wyjaśnił, że jego działanie nie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, a stanowi jedynie zabezpieczenie własnych gruntów (stawu) przed zanieczyszczeniem nawozami i nieczystościami odprowadzanymi z gruntu sąsiada.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego uzupełniony materiał dowodowy nie doprowadził do ustalenia przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o przedstawionej treści. W takiej sytuacji organ powinien był dopuścić dowód z opinii biegłego, bowiem zaistniała sytuacja braku możliwości skorzystania z innych środków dowodowych, a przeprowadzone oględziny terenu i zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności. Nadto nie rozważono i nie odniesiono się do propozycji wykonania urządzeń zapobiegających szkodom bez konieczności rozbiórki nasypu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku D. K. podniósł, że w zbyt małym stopniu uwzględniono ochronę jego prawa własności do działki nr [...], która jest stale zalewana po opadach atmosferycznych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że wydanie w okolicznościach sprawy decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie konieczności dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, niezbędnego, zdaniem Kolegium, dla wyjaśnienia kwestii, czy w sprawie zaistniała zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Uzasadnienie nie zawiera jednak własnej analizy i oceny dotychczas zebranych dowodów, dołączonych do akt sprawy, takich jak: wyniki oględzin, fotografie, mapa z rzędnymi terenu i naniesionym naturalnym kierunkiem spływu wód opadowych, odpowiadającym ukształtowaniu terenu oraz nagranie DVD. Dowody powyższe stanowiły dla organu I instancji podstawę ustalenia, że S. S. podwyższeniem terenu przy granicy własnej działki o numerze [...] z działką skarżącego o numerze [...], zablokował naturalny spływ wody z działki [...] w stronę zbiornika wodnego usytuowanego na działce [...], czym spowodował jej zaleganie na działce [...].
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wprost wynika ustalenie, że S. S. wznosząc wał na odcinku równoległym do stodoły skarżącego uniemożliwił swobodny spływ wód po naturalnym spadku terenu. Spadek terenu i swobodny przepływ wody miał miejsce z wyżej usytuowanych działek [...] i [...] poprzez drogę gminną nr [...], a następnie działką D. K. nr [...] i dalej na działkę S. S. o numerze [...]. Niewątpliwie, jak podaje organ I instancji, wzniesiony przez S. S. nasyp skutecznie uniemożliwia dalszy odpływ wód w kierunku naturalnego spadku. Zatem z ustaleń organu I instancji wynikało, że na skutek działań właściciela działki o numerze [...] doszło do zmiany stanu wód na terenie działki o numerze [...] poprzez zakłócenie naturalnego, wynikającego z ukształtowania terenu, spływu czy przepływu wody. Uznanie na etapie postępowania odwoławczego powyższego ustalenia za nienależycie udowodnione wymagało konkretnego odniesienia się przez organ odwoławczy do treści dotychczasowych dowodów oraz wykazania, że wnioski wyprowadzone przez organ I instancji na podstawie tychże dowodów, są błędne i nie dowodzą spełnienia przesłanek do wydania decyzji nakazującej sprawcy wykonanie nasypu przywrócenia stanu poprzedniego.
Taka ocena była tym bardziej konieczna, że w pierwszej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zalecał organowi I instancji skorzystanie z opinii biegłego hydrologa dopiero wtedy, gdy na podstawie innych dowodów nie będzie możliwe ustalenie naturalnego ukształtowania terenu i kierunku odpływu wód opadowych.
Sąd I instancji podkreślił, że posiłkowanie się w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych opinią biegłego hydrologa nie jest konieczne w stanach faktycznych łatwych do ustalenia na podstawie obserwacji i w oparciu o analizę zapisów map geodezyjnych, które pozwalają na odczytanie naturalnego ukształtowania terenu. Bez podważenia w postępowaniu odwoławczym dokonanego przez organ I instancji na podstawie dotychczasowych dowodów ustalenia, że działanie S. S. szkodliwie zakłóciło naturalny spływ wód opadowych do zbiornika wodnego usytuowanego na jego działce (i dalej przez rów, jak wynika z mapy), kategoryczne zlecenie zasięgnięcia opinii biegłego hydrologa jest przedwczesne.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że D. K. może odprowadzać wodę i ścieki na grunty sąsiednie należące do S. S., podczas gdy jest to niedopuszczalne;
- 2) przepisów postępowania, tj.:
- - art. 3 § 1 o § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie błędnego poglądu prawnego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło wydać decyzji kasacyjnej;
- - art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie zasad wyrażonych w tych przepisach;
- - art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawach naruszenia stosunków wodnych nie jest konieczne posiłkowanie się opinią biegłego hydrologa, podczas gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i konieczne jest ich uzyskanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w przeważającej większości orzeczeń sądów administracyjnych stwierdza się, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych. Zaskarżone orzeczenie stoi w sprzeczności z wyrokiem wydanym w podobnej sprawie przez ten sam sąd. Mimo prawie jednorodnych poglądów judykatury Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zakwestionował konieczność powołania biegłego z zakresu hydrologii, twierdząc, że stan faktyczny jest łatwy do ustalenia, podczas gdy jest przeciwnie.
Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. K. podniósł, że stanowczo sprzeciwia się twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, że odprowadza on ścieki na działkę S. S., gdyż sprawa dotyczy wód opadowych. Ponadto wskazał, że blokowana woda spływa na jego działkę, a pełnomocnik S. S. musi zdawać sobie sprawę, że woda opadowa nie może płynąć "pod górkę".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Jak wynika z cytowanych przepisów podstawowym obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] było ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki w postaci zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu.
Ustalenie stanu faktycznego w sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie może wymagać wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, jeśli przekracza to możliwości organu prowadzącego postępowanie. Nie ulega jednak wątpliwości, że nie we wszystkich sprawach związanych z uregulowaniem stosunków wodnych na gruncie powołanie biegłego z zakresu hydrogeologii będzie konieczne. Przyjąć bowiem należy, że przyczyna zakłócenia stosunków wodnych może być ustalona przez organ administracji w oparciu o inne środki dowodowe.
Poza sporem pozostaje fakt, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z uwagi na braki postępowania wyjaśniającego, wskazując, że o ile wyjaśnienie okoliczności faktycznych nie będzie możliwe bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, dowód taki należy dopuścić. Kolegium nie przesądziło zatem, że okoliczności faktyczne sprawy są tego rodzaju, że niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Samo zatem powołanie się w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. na brak dowodu z opinii biegłego nie może zostać uznane za wystarczające do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Mimo że dowód z opinii biegłego istotnie nie został przeprowadzony, to podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że w przypadku, gdy Kolegium nie wskazało przyczyn, dla których zakwestionowało ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, nie jest możliwe uznanie, że był on niezbędny.
Organ I instancji samodzielnie dokonał ustaleń dotyczących stosunków wodnych na gruncie. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wprost wynika, że S. S. wznosząc wał na odcinku równoległym do stodoły skarżącego uniemożliwił spływ wód po naturalnym spadku terenu. Wynikający ze spadku terenu swobodny przepływ wody odbywał się bowiem z wyżej usytuowanych działek [...] i [...] poprzez drogę gminną nr [...], a następnie działką D. K. na działkę S. S. o numerze [...]. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że na skutek działań właściciela działki o numerze [...] polegających na wykonaniu nasypu o wysokości 1,5 metra, doszło do zmiany stanu wód na terenie działki o numerze [...] poprzez zakłócenie naturalnego, wynikającego z ukształtowania terenu przepływu wody. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że uznanie na etapie postępowania odwoławczego powyższego ustalenia za nienależycie udowodnione, wymagało konkretnego odniesienia się przez organ odwoławczy do treści dotychczasowych dowodów oraz wykazania, że wnioski wyprowadzone przez organ I instancji na podstawie tychże dowodów, są błędne i nie dowodzą spełnienia przesłanek do wydania decyzji nakazującej sprawcy wykonania nasypu przywrócenia stanu poprzedniego.
Jest to o tyle istotne, że o ile oględzinom przeprowadzonym w dniu [...] marca 2012 r. na działkach nr [...] i [...] nie można przypisać znacznej wartości dowodowej, a zeznanie świadka [...] nie wniosły nic do sprawy, to już tylko analiza kopii mapy zasadniczej dołączonej do protokołu oględzin z naniesionymi punktami pomiarowymi, usytuowaniem stodoły D. K. oraz wykonanego przez S. S. nasypu z kamieni i ziemi pozwala na ustalenie, jaki jest kierunek spływu wód opadowych i jakie konsekwencje dla naturalnego spływu wód opadowych może mieć usypanie zapory z ziemi i kamieni.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży nie powołało się na wystąpienie wystarczających przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a zatem zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 138 § 2 kpa jest nietrafny.
Jeśli idzie natomiast o zarzut naruszenia art. 84 § 1 kpa, to jak już wskazano wcześniej powołanie biegłego w sprawach z zakresu stosunków wodnych może być niezbędne, jeśli stan faktyczny sprawy tego wymaga. W rozpoznawanej sprawie przyczyna zmiany stosunków wodnych na działce D. K. została ustalona przez organ I instancji, a autor skargi kasacyjnej nie podjął się wykazania, że ustalenie przyczyn zalewania działki nr [...] z uwagi wymaga powołania biegłego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w art. 176 p.p.s.a. zawarty został wymóg uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej, a to oznacza z kolei, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do przytoczenia przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz musi także wyjaśnić na czym, jego zdaniem, owo naruszenie polega.
Uzasadnieniem dla postawionego zarzutu naruszenia określonego przepisu nie może być jednak przytoczenie tez z uzasadnień orzeczeń sądowych, które zapadły na gruncie art. 29 ustawy Prawo wodne, choćby z uwagi na to, że zapadały one na gruncie odmiennych okoliczności faktycznych.
Zupełnie nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie zasad wyrażonych w tych przepisach, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie, na czym owo naruszenie miałoby polegać.
Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, jednak sposób sformułowania zarzutu czyni go niezrozumiałym. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że D. K. może odprowadzać wodę i ścieki na grunty sąsiednie należące do S. S., podczas gdy jest to niedopuszczalne. Tymczasem analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje, że Sąd I instancji taki pogląd zaprezentował.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.