Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M. i M. M. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki części gospodarczej budynku dobudowanej do budynku garażowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), nakazał M. G. i M. M. M. rozbiórkę części gospodarczej o wymiarach 3,0 x 5,0 m, dobudowanej samowolnie do budynku garażowego na działce nr geod. [...] i [...] we wsi L., gm. K. Na skutek odwołania skarżących Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu PWINB stwierdził, że po dokonaniu kontroli w dniu [...] sierpnia 2014 r. oraz oględzin w dniu [...] września 2014 r. z udziałem skarżących, którzy są właścicielami nieruchomości oraz inwestorami przedmiotowej budowli, organ I instancji zasadnie przyjął, że obiekt powstał ok. 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem inwestor nie przedstawił żadnych decyzji ani zgłoszeń dotyczących tegoż obiektu.
Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo została wszczęta procedura legalizacyjna poprzez wydanie postanowienia z [...] września 2014 r., nakazującego skarżącym przedłożenie niezbędnych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązki te nie zostały przez skarżących wykonane. Z tego względu PWINB uznał, iż decyzja organu I instancji spełnia przesłanki zawarte w art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli M. i M. M., zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1a prawa budowlanego, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ dokonując kontroli w dniu [...] sierpnia 2014 r. oraz oględzin w dniu [...] września 2014 r. stwierdził istnienie od ok. 2009 r. dobudowanej do budynku garażowego części gospodarczej o wymiarach 3,0 x 5,0 m. Inwestorzy nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o wydaniu pozwolenia na rozbudowę powyższych obiektów lub ich zgłoszenia.
W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie przystąpił do próby legalizacji spornego obiektu w myśl art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót i zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do [...] listopada 2014 r. wymienionych dokumentów. Skarżący nie wywiązali się z nałożonych obowiązków w żadnym zakresie i nie wystąpili o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe organ I instancji zasadnie orzekł o rozbiórce w myśl art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a organ II instancji utrzymał w mocy tę decyzję.
Uznając, że nie są zasadne zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że – jak wynika z protokołu kontroli i oględzin oraz ze zdjęć i mapy dołączonych do akt sprawy – nie budzi wątpliwości okoliczność rozbudowy budynku gospodarczego, która nie stanowi odrębnej budowli korzystającej z ochrony wynikającej z art. 29 prawa budowlanego – bowiem przedmiotowy budynek posiada wspólną ścianę (z drzwiami) z istniejącym budynkiem garażowym. W sprawie nie znajduje również potwierdzenia zarzut nieprecyzyjnego sformułowania sentencji decyzji, ponieważ zawiera ona czytelny opis obiektu podlegającego rozbiórce z podaniem jego wymiarów. Określono także gdzie powyższy obiekt budowlany jest położony. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja jest czytelna i wykonalna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. M. i M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I i II instancji w przedmiocie nakazania skarżącym rozbiórki części nieruchomości położonej na działkach nr [...] i [...], w wyniku dowolnego przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku doszło do rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, co w myśl art. 28 ust. 1 tej ustawy rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący nie dokonywali rozbudowy nieruchomości położonej na ww. działkach;
- - art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane przez skarżących na wspomnianej nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organy nie ustaliły rzeczywistego charakteru wykonanych prac;
- - art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że strona skarżąca dokonała budowy samodzielnego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m², który nie wymaga pozwolenia na budowę;
- - art. 2 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z zasadą sprawiedliwości społecznej;
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (w skardze kasacyjnej nie podano jakiej ustawy; przyjąć należy, że ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ I instancji w swojej decyzji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, pomimo że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że strona skarżąca dokonała budowy samodzielnego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m², który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja organu I instancji, wbrew dowolnemu uznaniu organu II instancji, winna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i nie wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego Sąd nie uznał samodzielności parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m² i nie dał wiary wyjaśnieniom skarżących w tym zakresie;
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Od prawidłowego bowiem ustalenia stanu faktycznego zależy prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego.
Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy administracyjne z naruszeniem przepisów postępowania wadliwie ustaliły charakter przedmiotowych robót budowlanych, chociaż z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że strona skarżąca dokonała budowy samodzielnego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m², które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie wyjaśnił też dlaczego nie uznał samodzielności tego budynku i nie dał wiary wyjaśnieniom skarżących w tym zakresie.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący tej problematyki stwierdzić trzeba, że wynika z niego jednoznacznie, iż omawiana inwestycja nie stanowi samodzielnego budynku lecz jest dobudowana do budynku garażowego, stanowiąc jego rozbudowę. Prawidłowo zatem została zakwalifikowana przez organy administracyjne jako rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, a Sąd I instancji słusznie zaakceptował to stanowisko.
Zauważyć przy tym należy, że w protokole oględzin z dnia [...] września 2014 r. podano m.in.: "Pani M. M. oświadcza do protokołu, że dobudowa o wym. 3,0 x 5,0 m została wykonana w 2009 r. Nie było zgłoszenia budowy i nie składano wniosku o pozwolenie na budowę dobudowy" oraz "Pan M. M. oświadcza do protokołu, że potwierdza oświadczenie żony". Pod tymi wpisami i pod protokołem widnieją czytelne podpisy M. M. i M. M. Z treści powyższego protokołu wynika jednoznacznie, że ustalony przez organy administracyjne zakres i charakter wykonanych robót budowlanych, termin ich zrealizowania oraz fakt samowolnego ich wykonania, pokrywa się z informacjami uzyskanymi w toku czynności procesowych bezpośrednio od skarżących.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, organy administracyjne prawidłowo ustaliły rzeczywisty charakter wykonanych prac, trafnie uznając je za rozbudowę istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, a Sąd I instancji słusznie ich stanowisko zaakceptował.
Podkreślić należy, że zakres przedmiotowych robót i ich efekt wynika z treści protokołów kontroli z [...] sierpnia 2014 r. i oględzin z [...] września 2014 r. Treść tych dokumentów nie była kwestionowana przez skarżących, którzy protokoły te podpisali bez uwag.
Podjęte przez organy czynności i zebrane w sprawie dowody były wystarczające do poczynienia powyższych ustaleń przesądzających o charakterze wykonanych samowolnie robót budowlanych i ich rezultacie. Wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne i nie wymagał uzupełnienia. Jednoznacznie wynikało z niego, że w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych powstał obiekt o wymiarach 3x5 m, dobudowany do budynku garażowego. Zbędne w tych warunkach było badanie "odrębności konstrukcyjnej obiektów" oraz szczegółowe wyjaśnianie dlaczego nie uznano samodzielności "parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m²" i dlaczego nie dano wiary wyjaśnieniom skarżących w tym zakresie. Fakt, że nie był to samodzielny obiekt, lecz dobudowany do wcześniej istniejącego budynku garażowego, czynił zbędnym ustalanie dalszych warunków wymaganych przez art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego – to jest czy był to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.
Zaskarżony wyrok nie narusza zatem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konsekwencją zgodnego z prawem przeprowadzenia postępowania było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zebrane w sprawie dowody, a w szczególności przeprowadzone w dniach [...] sierpnia 2014 r. i [...] września 2014 r. kontrola i oględziny, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż stanowiły rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego.
Sąd I instancji nie naruszył zatem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – art. 48 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że urzeczywistnieniem zasady sprawiedliwości społecznej jest równe traktowanie wszystkich obywateli dopuszczających się samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie są traktowani inaczej niż inne osoby będące w podobnej sytuacji.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują więc usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.