Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2014 r., sygnatura akt II SA/Wa 2068/13, oddalił skargę P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lipca 2013 r. odmawiającą wydania skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, w którym ten wskazał, że jako prezes spółki jest odpowiedzialny za rozliczenia finansowe firmy i od roku regularnie pobiera gotówkę z bankomatów i przewozi ją samochodem oraz że ma podejrzenia, iż jest śledzony, [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił wnioskodawcy wydania pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej, uznając, że skarżący nie wykazał istnienia obiektywnych okoliczności uzasadniających wydanie pozwolenia. Zdaniem organu, argumentacja skarżącego przedstawiona na poparcie wniosku nie stanowi o ważnej przyczynie posiadania broni palnej bojowej. W ocenie organu, skarżący nie udowodnił, aby jego życie, zdrowie oraz mienie było stale, realnie i ponadprzeciętnie zagrożone bezspornym zamachem, a tylko wówczas wydanie pozwolenia jest możliwe.
W wyniku odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji i podał, że przesłanki w nich wskazane muszą zostać spełnione łącznie, a zagrożenie wynikać z obiektywnych okoliczności, a nie tylko subiektywnego odczucia osoby wnioskującej o wydanie pozwolenia na broń. Ciężar udowodnienia, iż taki stan faktyczny występuje, spoczywa w głównej mierze na wnioskodawcy, który w tej sprawie przytoczył okoliczności, które nie świadczą o istnieniu stałego, realnego, ponadprzeciętnego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Organ podkreślił, że zważywszy na częstotliwość, z jaką strona podejmuje gotówkę w bankomatach oraz z uwagi na deklarowane przez nią częste podróże z gotówką w godzinach późnowieczornych i nocnych, wskazane przez skarżącego zdarzenia mają charakter incydentalny i brak jest podstaw, by łączyć je z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą.
Nadto organ wskazał, że skarżący ma możliwość skorzystania z usług koncesjonowanych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie ochrony mienia. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nigdy nie znajdował się w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia, a jego obawy o bezpieczeństwo własne mają charakter subiektywny, który nie daje podstaw do przyznania tak szczególnego środka ochrony, jakim jest broń bojowa.
W skardze skarżący ponownie wyraził przekonanie, że podane przez niego okoliczności wskazują, iż zagrożenie jego życia lub zdrowia ma zarówno cechę stałości, realności, jak i ponadprzeciętności. Zdaniem skarżącego, stałość zagrożenia wynika z regularności podejmowanych przez skarżącego wypłat pieniężnych w gotówce. Realność zagrożenia wynika z relatywnie dużej wartości wypłat gotówkowych, które podejmuje, a także z okoliczności wskazujących, że sam jest przedmiotem rozpoznania przez środowiska przestępcze. Ponadprzeciętność zagrożenia wynika zaś z iloczynu tych dwóch czynników, tj. z regularności wypłat oraz ich wysokości.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy Policji, do których należy określenie zasad prowadzonej polityki uzyskania pozwolenia na broń i jej posiadania, prawidłowo oceniły, że skarżący nie przedstawił ważnej przyczyny posiadania broni i dlatego nie można było wydać mu wnioskowanego pozwolenia. Zdaniem Sądu, ocena organów Policji, że w realiach tej sprawy nie występuje stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia skarżącego nie nosi cech dowolności, a przy jej ferowaniu organy odniosły się szczegółowo do okoliczności przywołanych przez skarżącego dla wykazania, że spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie pozwolenia na broń. Organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 10 ustawy o broni i amunicji oraz prawidłowo je zastosowały do niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że po nowelizacji ustawy o broni i amunicji, dokonanej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, organy Policji pozbawione zostały uznaniowości w przedmiocie wydania pozwolenia na broń. W świetle aktualnego brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji, właściwe organy Policji są zobligowane przez ustawodawcę do wydania takiego pozwolenia, jeżeli wnioskodawca spełnia wymogi ustawowe. Wydając pozwolenie na broń, ustawodawca pozostawił organowi uznanie jedynie w przedmiocie określenia celu, w jakim zostaje ono wydane oraz rodzaju i liczby egzemplarzy broni, jak również co do tego, czy wykluczyć lub ograniczyć możliwość noszenia broni.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd pierwszej instancji przyjął, że zagrożenie życia, zdrowia lub mienia stanowiące ważną przyczynę posiadania broni, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie, aby można było uznać za stałe, musi się przejawiać permanentnością i aktualnością, zaś jego realność musi być rzeczywista i obiektywna, a nie nacechowana subiektywnością. Realne zagrożenie jest zagrożeniem przewidywalnym, czy też wielce prawdopodobnym, natomiast ponadprzeciętność nie może sprowadzać się do sytuacji hipotetycznej, lecz musi być nadzwyczajna, niepowszednia i musi być odniesiona do konkretnego środowiska, ustalonego według określonych cech relewantnych, nie zaś względem ogółu obywateli. Z kolei stopień zagrożenia musi być proporcjonalny, tak aby wydanie pozwolenia na broń było odpowiednim środkiem prewencyjnym i obronnym przed nim.
W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości trafność stanowiska wyrażonego w sprawie przez organ, że sama subiektywna ocena skarżącego, o grożącym mu niebezpieczeństwie, nie może stanowić podstawy wydania mu pozwolenia na broń palną bojową do celów osobistych. Powoływanie się na: prowadzenie działalności gospodarczej, pobieranie i przewożenie gotówki o znacznej wartości, obserwację w styczniu 2013 r. podczas wypłacania pieniędzy z bankomatu przez dwóch mężczyzn, dwukrotną jazdę nieznanego samochodu za samochodem skarżącego po wypłacie pieniędzy (marzec 2013 r.), zajechanie nieznanym samochodem drogi pojazdowi, który prowadził skarżący (kwiecień 2013 r.), nie świadczy o tym, że wobec skarżącego występuje ponadprzeciętne zagrożenie działaniami przestępczymi, co uzasadniałoby posiadanie środka samoobrony w postaci broni palnej bojowej.
Skarżący też powyższych zdarzeń nie zgłaszał organowi Policji, co w ocenie Sądu świadczy o tym, że nie obawiał się o swoje życie i zdrowie. W związku ze zdarzeniami powołanymi przez skarżącego nie odnotowano żadnych zamachów na jego osobę. Tymczasem pozwolenia na broń nie wydaje się na wszelki wypadek, a jedynie wtedy, gdy ustalenia faktyczne dotyczące osoby ubiegającej się o nie niezbicie wskazują, iż inne środki dla ochrony jej życia i zdrowia są niewystarczające lub nieskuteczne.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji poprzez uznanie, że konieczną przesłanką wydania pozwolenia na broń palną bojową jest znalezienie się skarżącego bezpośrednio w sytuacji zagrażającej realnie, stale i ponadprzeciętnie jego życiu lub zdrowiu bądź bezpośrednio w obliczu zdarzeń, które świadczą o takim zagrożeniu. W ocenie skarżącego, taka interpretacja jest nadmiernie zawężająca, gdyż po pierwsze, pozbawia go możliwości obrony własnego życia lub zdrowia; po drugie, pozwala ubiegać się o pozwolenie na broń dopiero po tym, jak stanie się on ofiarą czynów przestępczych, co godzi w elementarne prawo osoby ludzkiej do obrony własnej. Zdaniem skarżącego, zagrożenie jego życia lub zdrowia nie ma charakteru abstrakcyjnego, gdyż nie jest związane tylko z samą okolicznością prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na ochronie mienia, lecz polega na wskazaniu konkretnych faktów, które czynią to zagrożenie stałym, realnym i ponadprzeciętnym.
Nie ma przy tym obawy, że broń użyta byłaby w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu niewinnych osób, gdyż skarżący – jak twierdzi – ma wieloletnie doświadczenie w posługiwaniu się bronią palną bojową, jest osobą spokojną i dojrzałą emocjonalnie. Skarżący przedstawił też argumentację, w której twierdził, że dostęp do broni palnej jest środkiem do realizacji prawa każdego do obrony własnej. Wywiódł też, że obecne ustawodawstwo w sposób nadmierny ogranicza prawo do posiadania broni palnej.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.), przy czym jest oczywiste, iż w istocie skarżącemu chodzi o punkt pierwszy tego przepisu, gdyż reguluje on przesłanki udzielenia pozwolenia na broń palną do ochrony osobistej, osób i mienia. Zgodnie z tym przepisem ważną przyczyną posiadania broni w celu ochrony osobistej, osób i mienia jest stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. W związku z tak sformułowanym przepisem w sprawie o udzielenie pozwolenia na broń palną konieczne jest dokonanie przez organy administracji oceny, czy okoliczności przedstawione przez wnioskodawcę uzasadniają przyjęcie, iż zachodzi stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia.
Z kolei rzeczą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję organu administracji o odmowie udzielenia pozwolenia na broń palną, opartą na stwierdzeniu, że wskazane okoliczności nie zachodzą, jest skontrolowanie, czy ocena ta nie jest dowolna.
Mając to na uwadze stwierdzić należy, że zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji poddały wyczerpującej analizie okoliczności przedstawione przez skarżącego pod kątem tego, czy uzasadniają one stwierdzenie, że występuje stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. Natomiast skarżący w skardze kasacyjnej nie przedstawił takich argumentów, które mogłyby to stwierdzenie podważyć. Skarżący nie podważa szczegółowej argumentacji organów administracji i Sądu pierwszej instancji, ograniczając się do ogólnych uwag na temat sposobu reglamentacji dostępu do broni palnej w Polsce oraz do interpretacji okoliczności i zdarzeń, na które się powołuje, uzasadniając potrzebę posiadania broni palnej.
NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że okoliczności przedstawione przez skarżącego nie uzasadniają przyjęcia, iż występuje stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. Podkreślenia wymaga, że występujące w art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji zwroty nie są ostre. Z tego powodu w stosowaniu powołanego przepisu występuje znaczny element uznania podmiotów stosujących prawo. Uznanie to podlega kontroli przede wszystkim pod kątem tego, czy nie jest dowolne. W ocenie NSA, ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie zastosowały powołanego przepisu w sposób dowolny, lecz po wszechstronnym rozważeniu stanowiska skarżącego.
Jak już zostało powiedziane, skarżący w skardze kasacyjnej nie przedstawił przekonujących argumentów, które dokonaną ocenę mogłyby podważyć. W szczególności należy zwrócić uwagę, że wbrew temu, co się twierdzi w skardze kasacyjnej, w Polskim systemie prawnym od wielu lat istnieje dość daleko posunięta reglamentacja prawa do posiadania broni palnej. W związku z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wskazać, że już w dekrecie z 25 stycznia 1919 r. o nabywaniu i posiadaniu broni i amunicji (Dz.U. nr 9 z 1919 r., poz. 123) stanowiono, że prawo nabywania, przechowywania i używania wszelkiego rodzaju broni palnej "osobom cywilnym" przysługuje, tylko wtedy, gdy posiadają pozwolenie odpowiedniej władzy państwowej (art. 1).
Następnie w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o broni, amunicji i materjałach wybuchowych (Dz.U. nr 94 z 1932 r., poz. 807) przewidziano, że broń można nabywać, posiadać lub nosić w celach osobistych tylko na zasadzie pozwolenia władzy (art. 18 ust. 1), zaś pozwolenia były wydawane "według swobodnego uznania osobom nie wzbudzającym żadnych obaw, że użyją broni w celach sprzecznych z interesem Państwa albo bezpieczeństwem, spokojem lub porządkiem publicznym".
Zauważyć też należy, że w ocenie NSA, reglamentacja prawa do posiadania broni palnej ma mocne uzasadnienie w Konstytucji RP. Jest ona niewątpliwie uzasadniona względami ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił ją.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.