Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1855/13 oddalił skargę T. K., E. O., A. O., A. O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego.
Powyższe orzeczenie zastało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Tytułem wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do T. K., E. O., A. O., A. O. z uwagi na niezastosowanie się przez wyżej wskazanych właścicieli nieruchomości do nakazu nałożonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] tj. obowiązku dokonania rozbiórki przestrzennego rusztowania z rozpiętą na nim wielkopowierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym wzniesionego samowolnie w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] w Warszawie. T. K. tytuł wykonawczy doręczono w dniu [...] kwietnia 2012 r., pozostałym zobowiązanym został on doręczony w trybie art. 44 § 4 k.p.a.
W dniu [...] kwietnia 2012 r. pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy dokonał czynności kontrolnych, w wyniku których ustalono, że wymagany obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] organ pierwszej instancji skierował do wykonania zastępczego obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nr [...].
Po rozpatrzeniu zażalenia T. K., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu z dnia [...] maja 2012 r.
W dniach [...] maja 2012 r., [...] maja 2012 r. i [...] czerwca 2012 r., w drodze wykonania zastępczego, dokonano rozbiórki (demontażu) przedmiotu egzekucji. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zawiadomił zobowiązanych - o zakończeniu czynności egzekucyjnych i wykazie kosztów związanych z zastępczym wykonaniem egzekwowanego obowiązku.
Po rozpatrzeniu wniosku T. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 133 i art. 135, w związku z art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), ustalił wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie 54.287,10 zł.
W wyniku rozpoznania zażalenia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego dokonano wszystkich czynności związanych z zastępczym wykonaniem egzekwowanego obowiązku wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i po zapoznaniu się z wnioskiem T. K. wydano stosowne postanowienie przedmiocie ustalenia kosztów egzekucyjnych, które wynikają z wykonania egzekwowanego obowiązku przez wyspecjalizowaną firmę zastępczo za zobowiązanych i zostały potwierdzone dwiema fakturami VAT Nr [...] i Nr [...] dołączonymi do akt sprawy. Odpowiadając na zarzuty T. K. zawarte w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie stwierdził zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 64c § 8 ww. ustawy, tj. uznał, że wniosek zobowiązanego o wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych podlegał rozpoznaniu. Niniejsze postępowanie zostało zakończone w drodze wykonania zastępczego, a organ powiatowy nie pobierał od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł T. K. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących E. O., A. O. i A. O., domagając się uchylenia postanowień organu odwoławczego i organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w sprawie pominięto mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, pomimo iż były one wielokrotnie podnoszone przez skarżącego. Rozstrzygnięcia organów administracji były kierowane do podmiotów, które w sprawie nie powinny być stroną. Wyjaśniono, że w dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący, działając jako właściciel nieruchomości, zawarł z P. S.A. w W. umowę najmu, na podstawie której udostępnił Spółce na okres 10 lat teren nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]/[...]w Warszawie o łącznej powierzchni 1212 m² pod reklamę wolnostojącą do celów reklamowych oraz innych uzgodnionych form biznesowych zgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Następnie skarżący w drodze aneksu do umowy wyraził zgodę na podnajem przedmiotowej nieruchomości przez P. S.A. w Warszawie. W dalszej kolejności na podstawie umowy podnajmu z dnia [...] października 2011 r. oraz porozumienia w przedmiocie cesji praw i obowiązków z dnia [...] listopada 2011 r. uprawnioną i zobowiązaną z wszelkich stosunków (w tym administracyjnoprawnych) dotyczących nieruchomości oraz naniesień na jej terenie w postaci obiektów budowlanych, o których mowa w rozstrzygnięciach organów administracji, z którymi nie zgadza się skarżący, stała się B. - spółka ustanowiona na Cyprze, pod numerem rejestracji [...], z siedzibą pod adresem [...] Street, [...].
W świetle powyższego zupełnie niezrozumiałe i bezprawne jest kierowanie rozstrzygnięć w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego do osób niebędących zobowiązanymi do ich uiszczenia. Tym samym organy administracji, dokonując przedmiotowych rozstrzygnięć, wykazały się ewidentnym brakiem poszanowania dla wytycznych zawartych w art. 6 - 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na przepisy art. 133, art. 135 w zw. z art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, podniósł, że organy administracji prawidłowo ustaliły wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego i prawidłowo przeprowadziły postępowanie w tym zakresie. Wyjaśniono, że na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zlecił wykonanie robót budowlanych stosownemu wykonawcy. Przedmiotowe roboty budowlane dotyczące nakazanej rozbiórki zostały wykonane przez wykonawcę, a według kosztorysu powykonawczego, koszty demontażu konstrukcji pod reklamę wielkoformatową (demontaż banerów reklamowych, rozbiórka rusztowania zewnętrznego rurowego o wysokości do 15 m, wywóz materiałów z rozbiórki) wyniosły ogółem 23.843,11 zł, natomiast według kosztorysu powykonawczego dotyczącego prac dodatkowych wyniosły ogółem 30.443,99 zł. Zatem łączne koszty, według ww. kosztorysów oraz wystawionych faktur wyniosły 54.287,10 zł. Organ zawiadomił zobowiązanych o zakończeniu postępowania egzekucyjnego oraz o wysokości ww. kosztów.
Na wniosek T. K., w oparciu o ww. dokumenty, wysokość kosztów postępowania ustalono w kwocie 54.287,10 zł, wzywając stronę do uiszczenia wskazanej kwoty na rachunek organu, pod rygorem ściągnięcia ww. kosztów w trybie egzekucji administracyjnej.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej skierowania zaskarżonego postanowienia do niewłaściwego adresata, z uwagi na fakt, że inwestorem spornej reklamy wielkopowierzchniowej był inny podmiot, wskazał, iż okoliczność ta nie może być brana pod uwagę na etapie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro, więc decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do skarżących, organ wystawiając tytuł wykonawczy nie mógł wskazać innych adresatów niż właśnie skarżący. Postępowanie egzekucyjne nie służy zaś weryfikacji zasadności rozstrzygnięcia będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego.
W ocenie Sądu, także podnoszone przez stronę okoliczności związane ze stanem zdrowia oraz stanem majątkowym pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że dopiero w przypadku, gdy koszty nie zostaną uiszczone, dojdzie do wszczęcia, co do nich, postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewiduje możliwość umorzenia przez organ egzekucyjny w całości lub w części kosztów egzekucyjnych, a według art. 64f ww. ustawy koszty te mogą zostać rozłożone na raty. Postanowienia w ww. zakresie wydaje organ egzekucyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. K., E. O., A. O., A. O., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:
- 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo naruszenia przez organy art. 133, art. 135 w zw. z art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że fakt skierowania postanowienia objętego skargą do adresata, który nie powinien być stroną, pozostają bez wpływu na prawidłowość i zasadność wydania skarżonego postanowienia.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a"., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 177 P.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z treści wskazanego przepisu wynika, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, bowiem termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg od dnia doręczenia stronie, która złożyła taki wniosek, odpisu wyroku z uzasadnieniem. Strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o uzasadnienie wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony w tym postępowaniu i jej doręczone (por. postanowienie NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 421/10, [w:] CBOSA).
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. wystąpił jedynie T. K. we własnym imieniu (k. 62). Zatem tylko ta strona mogła skutecznie wnieść przewidziany w przepisach P.p.s.a. środek zaskarżenia. Podkreślić należy, iż treść złożonego przez skarżącego wniosku nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że dokonując powyższej czynności działał on także jako pełnomocnik E. O., A. O. i A. O. Niewystąpienie przez wymienione osoby z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności ich skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie na podstawie art. 178 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2004 r., GZ 25/04). Z tych względów orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej T. K., Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że pozbawione są one usprawiedliwionych podstaw.
Nie można podzielić zarzutu, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, iż zaskarżone postanowienie zostało skierowane do niewłaściwego adresata, ponieważ inwestorem spornej reklamy wielkopowierzchniowej był inny podmiot. Sąd trafnie uznał, że ta okoliczność nie może być brana pod uwagę na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – zwanej dalej "u.p.e.a.") postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku. Obowiązek ten z kolei wynika z tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze, albowiem takie kwestie rozstrzygane są na etapie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej.
Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż wiążące jest dla niego oświadczenie wierzyciela złożone w tytule wykonawczym, że obowiązek ten jest wymagalny. Specyfika postępowania egzekucyjnego wyklucza możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2012 r., III SA/Kr 686/11, LEX nr 1214982).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nałożony ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r., nakazuje właścicielom nieruchomości – T. K., E. O., A. O. i A. O. - rozbiórkę przestrzennego rusztowania z rozpiętą na nim wielkopowierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym wzniesionego samowolnie w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] w Warszawie. Skoro decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do skarżących, to organ wystawiając tytuł wykonawczy nie mógł w nim wskazać innych adresatów niż skarżący.
W myśl postanowień art. 64c § 1 u.p.e.a. koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, gdyż są one następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko niemu przymusu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 64c § 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Regulacja ta nie wprowadza zasady określania kosztów w formie postanowienia. Wydanie takiego postanowienia uzależnione jest od złożenia stosownego żądania przez zobowiązanego albo z urzędu. Organ egzekucyjny z urzędu wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych jedynie w przypadku, gdy koszty te obciążają wierzyciela. Poprzez to żądanie zobowiązany może uzyskać najpierw rozstrzygnięcie o wysokości i podstawie naliczenia kosztów, a następnie kwestionować zasadność tego naliczenia.
Obligatoryjne lub fakultatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego zostało powiązane z zasadami rządzącymi ciężarem poniesienia tych kosztów. Użyte w przepisie art. 64c § 7 u.p.e.a. wyrażenie: "postanowienie w sprawie kosztów" należy rozumieć w ten sposób, że może ono dotyczyć zarówno wysokości tych kosztów, ale także zasad ich ponoszenia, w szczególności, gdy obciążają one wierzyciela (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. II FSK 1027/08, LEX nr 508217).
Organ egzekucyjny, wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych, obowiązany jest także uwzględnić wydane w toku tego postępowania postanowienia powodujące wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji, jeżeli postanowienia takie zostały wydane. Wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych, organ egzekucyjny nie bada natomiast, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne z prawem. Postanowienie w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny wydaje po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, z tych to względów, że w toku jego prowadzenia nie są one znane organowi egzekucyjnemu w pełnej wysokości, mogą one ulec zmianie, zwłaszcza wydatki egzekucyjne.
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, prawidłowo zinterpretował i zastosował postanowienia art. 64c § 7 u.p.e.a. Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 133 i art. 135 u.p.e.a. W myśl art. 133 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny powinien zawiadomić zobowiązanego o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i o wykonaniu egzekwowanego obowiązku. Z treści tego przepisu wynika, że równocześnie z zawiadomieniem organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu wykaz kosztów wykonania zastępczego z wezwaniem do uiszczenia w oznaczonym terminie odpowiedniej kwoty na ich pokrycie.
Natomiast przepis art. 135 u.p.e.a., dotyczący kosztów wykonania zastępczego, stanowi podstawę zastosowania przepisów art. 64c-65 u.p.e.a. w sprawach kosztów postępowania egzekucyjnego nieuregulowanych w art. 127-134 u.p.e.a.. Na koszty wykonania zastępczego składają się zarówno wydatki związane z wykonaniem zastępczym, jak i opłaty za czynności egzekucyjne.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wystawił w stosunku do zobowiązanych T. K., A. O., A. O. i E.O. tytuł wykonawczy celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wykonania obowiązku, nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., dotyczącego rozbiórki przestrzennego rusztowania z rozpiętą na nim wielkopowierzchniową powłoką. Organ skierował obowiązek do wykonania zastępczego – na koszt zobowiązanych. Zawiadomił zobowiązanych o zakończeniu postępowania egzekucyjnego oraz o wysokości kosztów. Na wniosek T. K., w oparciu o zebrane w sprawie dokumenty, ustalono wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego na kwotę 54.287,10 zł, wzywając zobowiązanych do uiszczenia tej kwoty na rachunek organu, pod rygorem ściągnięcia kosztów w trybie egzekucji administracyjnej.
Zatem wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny, zasadnie ocenił, że organy właściwie ustaliły wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego i prawidłowo przeprowadziły w tym zakresie postępowanie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.