Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 98/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.F. i R.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku J.K., K.L., P.L., K.M. i J.M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (zmienionej decyzjami Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] października 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r.), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej we wsi F. przy ul. R. na terenie działki nr ew. [...], zmienionej decyzją Starosty Pruszkowskiego nr [...] z dnia [...] października 2008r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w treści art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności iż decyzja objęta wnioskiem nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wskazano, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony. Przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest na działce nr [...], która nie jest ich własnością, nie wpływa bezpośrednio na ich prawem chronione interesy, jak również nie ogranicza ani nie umożliwia korzystania z prawa własności nieruchomości. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby budowa zespołu budynków jednorodzinnych powodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiednich nieruchomości i zakłócała ponad przeciętną miarę korzystanie z nich.
Na skutek wniesionego przez strony odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji nie wynika, jakimi motywami kierował się organ wojewódzki podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakichkolwiek przepisów prawa oraz w istocie jakichkolwiek okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. Nie można bowiem uznać ogólnych twierdzeń organu za wystarczające. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki nie podjął się ustalenia, jakie tytuły prawne oraz do jakich konkretnie nieruchomości przysługują wnioskodawcom. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, tj. oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów ksiąg wieczystych, stosownych aktów notarialnych lub orzeczeń sądowych, które potwierdzałyby posiadanie przez daną osobę prawa własności lub użytkowania wieczystego określonej działki.
W ocenie organu odwoławczego ustalenia w powyższym zakresie są niezbędne, aby podjąć jakiekolwiek rozważania co do legitymacji procesowej wnioskodawców. W tej sytuacji uznano, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wskazano także na niespójność uzasadnienia zakwestionowanej decyzji – z jednej strony mamy bowiem do czynienia z decyzją o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (sentencja), z drugiej zaś merytorycznie przeprowadzoną pod kątem wszystkich przesłanek przewidzianych przepisem art. 156 § 1 K.p.a. oceną decyzji o pozwoleniu na budowę (część uzasadnienia).
Wyjaśniono także, że organ administracji w żadnym wypadku nie ma prawa odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak podstaw stwierdzenia nieważności.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R.F. i R.F. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3, 8, 11 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu organ uchylił zakwestionowaną decyzję w zgodzie z art. 138 § 2 K.p.a., nie przekraczając swoich uprawnień, bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie uprawniało do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Nadto wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 K.p.a., gdyż zgodnie z art. 157 § 3 K.p.a. organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność.
Należy więc do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Dlatego istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez Wojewodę Mazowieckiego czy składającym wniosek przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zdaniem Sądu takiego postępowania, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, organ I instancji nie przeprowadził. Nie ustalono jakie tytuły prawne oraz do jakich konkretnie nieruchomości przysługują wnioskodawcom. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby posiadanie przez daną osobę prawa własności lub użytkowania wieczystego określonej działki. Organ nie dokonał także analizy usytuowania nieruchomości poszczególnych osób składających wniosek w stosunku do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, nie ustalił czy w związku z położeniem nieruchomości znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji. Ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, bez powyższej analizy, bez poparcia dowodami, nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
Nadto Sąd podzielił zastrzeżenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do słuszności zarzutów odwołania dotyczących tego, że sentencja decyzji organu I instancji nie jest spójna z jej uzasadnieniem. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wskazał, że organ administracji w żadnym wypadku nie ma prawa odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak podstaw stwierdzenia nieważności.
Wskazano także, że decyzja organu I instancji została podjęta po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 stycznia 2010 r. uzupełnionego pismami z dnia 12 marca 2010 r., z dnia 8 kwietnia 2010 r. oraz z dnia 24 maja 2010 r., złożonego wyłącznie przez K.L., P.L., K.M., J.M. oraz J.K. reprezentowanych przez K.I. Jednakże organ I instancji wydając decyzję pominął fakt, iż wniosek złożyła także K.I. w imieniu własnym, co wynika wprost z tego wniosku. W zgromadzonych aktach organ odwoławczy stwierdził również brak pism wnioskodawców z dnia 12 marca 2010 r. oraz z dnia 24 maja 2010 r.
W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że organ I instancji dopuścił się naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz obowiązków proceduralnych określonych w art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.
Realizując zatem obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego Sąd nakazał organowi I instancji, zgodnie z zaleceniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozważenie konieczności jego uzupełnienia i ponownej oceny z zachowaniem wszystkich norm proceduralnych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli R.F. i R.F., zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że Wojewoda Mazowiecki powinien był ustalić jakie tytuły prawne do jakich nieruchomości przysługiwały wnioskodawcom żądającym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego, aby dokonać oceny tego, czy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji skarżących, co oznaczałoby, że osobom tym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, podczas gdy oddziaływanie inwestycji wyłącznie na działce inwestora wyłącza jakiekolwiek poszerzenie kręgu stron postępowania;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 107 § 3, 8, 11 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i niezastosowanie właściwego środka określonego w P.p.s.a., tj. nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu obarczona była wadą uzasadniającą jej uchylenie z powodu sprzeczności z powołanymi przepisami procedury administracyjnej oraz prawem materialnym (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane).
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących kasacyjnie wg norm przepisanych.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że zarzut nieustalenia stron postępowania przez organ I instancji jest chybiony, albowiem w sytuacji, gdy oddziaływanie obiektu zamyka się w granicach nieruchomości na której inwestycja jest realizowana, takie badanie jest zbędne. Nie jest bowiem wystarczające samo sąsiedztwo z działką inwestora, aby przypisać jej właścicielowi przymiot strony. Ponieważ w postępowaniu w sprawie udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę ustalono, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza nieruchomość skarżących, prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nakazuje przyjąć, że w sprawie nie jest możliwe wskazanie innych stron, niż inwestorzy (skarżący w niniejszym postępowaniu). Nakazane przez Sąd I instancji badanie, gdzie położone są nieruchomości uczestników niniejszego postępowania (wnioskodawców w postępowaniu nieważnościowym) stanowi wobec tego najpewniej wyraz błędnej wykładni powołanych przepisów zrównującej obszar oddziaływania obiektu z obszarem nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na których prowadzona jest budowa.
Prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje bowiem uznać, że jeżeli nie ma konkretnego przepisu prawa, który chroni interes prawny podmiotu posiadającego określone nieruchomości jako pozostające pod wpływem projektowanej inwestycji, oznacza to, że nieruchomość taka pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nie jest stroną postępowania.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że biorąc pod uwagę treść analizowanych przepisów prawa budowlanego organ I instancji nie miał obowiązku badania praw wnioskodawców do jakichkolwiek nieruchomości i ich usytuowania w celu stwierdzenia, czy znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji, skoro inwestycja oddziałuje wyłącznie na nieruchomość inwestorów. Dlatego też stwierdzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędy w ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego w rzeczywistości nie zaistniały, skoro na podstawie akt sprawy Wojewoda Mazowiecki miał podstawę do tego aby stwierdzić, że inwestycja realizowana przez skarżących nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych sąsiednich nieruchomości i nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z nich. Skoro tak, to niezależnie od tego, komu przysługują tytuły prawne do nieruchomości sąsiednich objętych przedmiotową inwestycją, osoby te nie były stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i akceptacji projektu budowlanego.
W ocenie skarżących kasacyjnie organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał nienależycie, nie dostrzegając tego, że ustalenia Wojewody Mazowieckiego w sposób jednoznaczny z niego wynikają, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. mającym kluczowy wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to przeniknęło do postępowania sądowo-administracyjnego poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędów odwoławczego organu administracji skutkujące oddaleniem skargi na decyzję uchylającą prawidłową decyzję Wojewody Mazowieckiego.
Zaś dostrzeżona przez Sąd I instancji niespójność sentencji decyzji z uzasadnieniem jest wadą, która dla prawidłowości decyzji Wojewody Mazowieckiego nie miała żadnego znaczenia. Powodem odmowy wszczęcia postępowania były względy formalne, które Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ocenił. Na ich byt w żaden sposób nie wpływa ocena zasadności, bądź brak zasadności stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Podniesiono także, że uzasadnienie decyzji nie służy ustalaniu treści rozstrzygnięcia w znaczeniu statusu i sytuacji prawnej strony, bowiem tę funkcję pełni osnowa decyzji i wątpliwości co do tej osnowy organ wyjaśnia na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. Zatem w sytuacji, w której nie budzi żadnej wątpliwości treść rozstrzygnięcia organu i jego wpływ na sytuację danej osoby wzruszenie decyzji z powodu jej uzasadnienia powinno następować wyjątkowo, tym bardziej, że doktryna i orzecznictwo jednomyślnie przyjmują, że również samo uzasadnienie decyzji może być przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej w postępowaniu administracyjnym.
Przyjmuje się bowiem, że uzasadnienie może być przedmiotem wniesienia odwołania, a także odrębnego zaskarżenia do sądu. Dlatego, w ocenie skarżących kasacyjnie, skuteczność odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego powinna być co najmniej ograniczona do możliwości zaskarżenia uzasadnienia tej decyzji, która jest merytorycznie prawidłowa, a jedynie jej uzasadnienie nie jest w pełni dostosowane do osnowy idąc dalej, niż tego wymagał etap postępowania.
Nadto wskazano, że przepisów o należytym uzasadnieniu decyzji administracyjnych nie należy stosować instrumentalnie czyniąc z nich jedynie narzędzie do uchylania decyzji prawidłowych co do istoty.
Podsumowując zaznaczono, że prawidłowe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinno utrzymać decyzję Wojewody Mazowieckiego w mocy, a nie ją uchylać, przez co naruszony został art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponieważ naruszenia tego nie sanował Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzasadnia to tezę o naruszeniu przez ten Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie oddalając skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a., albowiem wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie zastosował, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przepis art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], z przekazaniem tej sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieusprawiedliwione.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska wskazać należy, że nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, naruszenia prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu, zaś naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Jednakże z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. mającej przecież zdecydowanie charakter procesowy, bowiem uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania wobec wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji gdy konieczny był do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, to nie można w tym postępowaniu mówić o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim brak podstawowych ustaleń poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego, co zasadnie przyznał Sąd I instancji, nie pozwolił organowi odwoławczemu w ramach art. 136 K.p.a. na przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, a w konsekwencji i dokonanie oceny, na tym etapie, poprawności zastosowania art. 157 § 3 K.p.a., w którym należało w szczególności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 K.p.a. ustalić czy domagający się wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie dot. pozwolenia na budowę mają interes prawny w uruchomieniu tego postępowania nadzwyczajnego.
Zatem Sąd I instancji kontrolując prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie tylko że nie przedstawił wadliwej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, albowiem trudno jest poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku wywodów wyjaśniających powyższe przepisy prawa materialnego, to jednocześnie nie można mówić wobec wskazanych wyżej przepisów o ich niewłaściwym zastosowaniu, skoro postępowanie przed organem I instancji wymaga w całości ustalenia czy wnoszący wniosek o stwierdzenie nieważności posiadają legitymację do uruchomienia takiego postępowania.
Natomiast mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy i stan prawny obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności o jakim mowa w art. 157 § 3 K.p.a. można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, ewentualnie została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. W pierwszej fazie zatem badane są jedynie kwestie formalne.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Niewątpliwie postępowanie takie może zostać też wszczęte na żądanie strony. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie w każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Zatem to, że wnoszący wniosek o uruchomienie postępowania nieważnościowego nie byli stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nie uzasadniało samo w sobie tego, by nie uznać ich legitymacji do uruchomienia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] czerwca 2008r. Podobnie przesłanką, która przesądzałaby o braku takiej legitymacji w postępowaniu nadzwyczajnym nie może być to, że obszar oddziaływania spornej inwestycji w decyzji o pozwoleniu na budowę określono w granicach działek, na których realizowano sporne zamierzenie inwestycyjne, natomiast niewątpliwie uzasadniało to potrzebę poczynienia przez organ stosownych ustaleń co do zakresu przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Dlatego też twierdzenie skarżących kasacyjnie, że już w decyzji o pozwoleniu na budowę ustalono obszar oddziaływania inwestycji niewykraczający poza nieruchomość skarżących, nie uzasadnia wprost twierdzenia, iż w postępowaniu nieważnościowym nie można ustalić innego zakresu stron.
Jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., co nie oznacza, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Treść określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska.
W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie wyraża się ponadto poglądy, że skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to postępowanie prowadzone w jednym z trybów nadzwyczajnych nie jest takim postępowaniem (porównaj: wyroki NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06 oraz z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku badania uwarunkowań wynikających z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w celu ustalenia czy rzeczywiście strona zgłaszająca wniosek o stwierdzenie nieważności należała do kręgu stron postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na położenie należącej do niej nieruchomości w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał, że wnoszący podanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie są stroną postępowania. Ale tego kategorycznego twierdzenia nie uzasadnił, a więc brak jest przesłanek, którymi ten organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie takiej treści. Trafnie Sąd I instancji przyjął za organem odwoławczym, iż takiego postępowania wyjaśniającego czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego domagał się podmiot do tego legitymowany, organ I instancji nie przeprowadził. Nie ustalono jakie tytuły prawne oraz do jakich konkretnie nieruchomości przysługują wnioskodawcom. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby posiadanie przez daną osobę prawa własności lub użytkowania wieczystego określonej działki. Prawidłowo wskazano także, iż organ nie dokonał analizy usytuowania nieruchomości poszczególnych osób składających wniosek w stosunku do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, nie ustalił czy w związku z położeniem nieruchomości znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji.
Ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, bez powyższej analizy, bez poparcia żadnymi dowodami, nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i zastosowania art. 157 § 3 K.p.a. Dodatkowo prawidłowo podkreślono okoliczność, co ma także istotny wpływ na podstawę wydania zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji w tym postępowaniu pominął jednego z wnioskodawców, tj. K.I. występującą w podwójnej roli jako wnioskodawczyni oraz jako pełnomocniczka pozostałych wnioskodawców. Zatem tak naprawdę wniosek K.I. nie został rozpoznany przez organ I instancji.
Ponadto jako podstawową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazano w decyzji I instancji to, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, to organy administracji nie mają prawa dokonać oceny, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z porównania art. 157 § 3 K.p.a. z art. 158 § 1 K.p.a. wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, motywując to brakiem podstaw prawnych do jego stwierdzenia. Bowiem organ może wskazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.) wydanej po rozpoznaniu sprawy (porównaj wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1368/10, LEX nr 1070756).
Tym samym przed wszczęciem postępowania nieważnościowego organ I instancji dokonał merytorycznej oceny jednej z przesłanek nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W rezultacie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oznacza, że żądanie strony stwierdzenia nieważności w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło z powodu niedopuszczalności postępowania. Oznacza to również, że z faktu wydania takiej decyzji jaką wydał w tej sprawie Wojewoda Mazowiecki nie wolno wywodzić żadnych wniosków co do zasadności żądania strony, bowiem organ I instancji nie miał prawa dokonać oceny czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 K.p.a., skoro nie doszło do wszczęcia takiego postępowania.
Zatem takie naruszenie prawa o jakim wyżej mowa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, nie jest błędem niemającym żadnego znaczenia i nie jest możliwe konwalidowanie takiego uchybienia przez organ odwoławczy poprzez dostosowanie wadliwego uzasadnienia do prawidłowej osnowy decyzji organu I instancji.
Mając więc na uwadze wszystkie przywołane wyżej naruszenia prawa, należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 2 K.p.a. i uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem należy zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz obowiązków wynikających z art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., a wady te nie mogły być usunięte w ramach postępowania uzupełniającego o jakim mowa w art. 136 K.p.a. Charakter wskazanych uchybień, którymi dotknięta była decyzja organu I instancji nakazywał zastosować przepis art. 138 § 2 K.p.a. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy wskazywanego w kasacji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Prawidłowo więc Sąd I instancji w ramach prowadzonej na podstawie art. 3 § 1 P.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu.
Tym samym zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 11 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i niezastosowanie właściwego środka określonego w P.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.
Powyższe rozważania wskazują wprost, iż skarga kasacyjna oraz jej zarzuty nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.
Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalić.