Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.O. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (pkt 1 wyroku). Ponadto Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt 2 wyroku).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Międzybórz z [...] października 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Samorządowe Odwoławcze we Wrocławiu wyjaśniło, że na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Międzybórz z [...] października 2014 r. skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Międzybórz z [...] października 2014 r. Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wezwało skarżącego do wyjaśnienia, czy jego żądanie stwierdzenia nieważności odnosi się do postanowienia z [...] grudnia 2014 r., czy postanowienia z [...] października 2014 r. W wezwaniu organ pouczył skarżącego o skutkach procesowych oświadczenia.
Skarżący podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Międzybórz z [...] października 2014 r. Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jako podstawę rozstrzygnięcia powołując art. 61a § 1 k.p.a.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało postanowienie własne w mocy.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu zażaleniowym właściwy organ rozstrzyga daną kwestię procesową, rozważając całokształt podstaw faktycznych i przesłanek prawnych. Dlatego kodeksowa formuła "utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie" oznacza powtórne, ale też i nowe rozstrzygnięcie danej kwestii, w tym przypadku zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. W tej sprawie oznacza to, że to Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. ostatecznie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tego też postanowienia powinien dotyczyć ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 9 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ należycie i wyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwał nad tym, żeby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Skarżący wskazał, że wezwanie skierowane przez organ 8 maja 2018 r. nie zawierało jednoznacznej informacji o tym, że skutkiem złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji jest odmowa wszczęcia postępowania. Ponadto organ nie wyjaśnił w sposób zrozumiały dla skarżącego na czym ma polegać brak możliwości procedowania w tej sprawie i dlaczego strona może domagać się jedynie stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji. Nie poinformował również, że skutkiem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji jest badanie całej sprawy również w zakresie objętym postanowieniem organu I instancji. Doprowadziło to skarżącego do braku zrozumienia treści wezwania i wyciągnięcia z niego mylnych wniosków.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie skarżącego, organ wykorzystując nieznajomość prawa oraz brak zrozumienia przez skarżącego treści wezwania z 8 maja 2018 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, zachodzi inna uzasadniona przyczyna pozwalająca na wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego, organ zobowiązany był do przeprowadzenia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności również w zakresie postanowienia organu II instancji. Doprowadziło to do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo, że skarżący podnosił, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez wskazanie ustawy z 5 lipca 2018 o ułatwieniach w realizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. Skutkowało to naruszeniem "praw gwarantowanych UE i Konstytucji RP" w zakresie działalności gospodarczej.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a, przez przyjęcie, że organ pozostaje związany żądaniem wnioskodawcy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji. W ocenie skarżącego, organ był zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności również w zakresie postanowienia organu II instancji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej przez adwokata z urzędu według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługuję na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ należycie i wyczerpująco poinformował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwał nad tym, żeby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ udzielił skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wezwanie z 8 maja 2018 r. nie zawierało jednoznacznej informacji o tym, że skutkiem złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji jest odmowa wszczęcia postępowania, ale tego rodzaju informacja nie była konieczna. Interpretacja art. 9 k.p.a. przedstawiona w skardze kasacyjnej jest zbyt daleko idąca. Prowadzi do niedopuszczalnego rozszerzenia stosowania art. 9 k.p.a. przez organy administracji, które pouczając strony o skutkach działań procesowych zmuszone byłyby do rozstrzygnięcia sprawy jeszcze przed faktycznym jej załatwieniem w formie decyzji lub postanowienia.
Jak już wyżej wskazano, wezwanie organu było wystarczające i jednoznaczne, podobnie jak jednoznaczna była odpowiedź skarżącego na to wezwanie. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie była prawidłowa. Ponadto, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie stoi to na przeszkodzie wystąpieniu przez skarżącego z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z [...] grudnia 2014 r. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nie wywołało wobec skarżącego negatywnych skutków prawnych.
Również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący nie rozumie, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, nie oznacza, że wezwanie organu odwoławczego było niejednoznaczne lub niezrozumiałe, a jedynie, że nie zostało prawidłowo zrozumiane przez skarżącego.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ w jakikolwiek sposób "wykorzystał" nieznajomość prawa skarżącego, w sytuacji, w której skierował do skarżącego wezwanie z 8 maja 2018 r.
Po trzecie, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, tylko z tego powodu, że skarżący podnosił rażące naruszenie prawa w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia ta wykraczała poza zakres oceny Sądu I instancji, który kontrolował jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ właściwy w tej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.