Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1649/18

Uzasadnienie

1.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 460/17, częściowo uwzględnił skargę I. i B. M. (dalej skarżący) i stwierdził w zakresie części działki nr (...) - objętej planem miejscowym - nieważność uchwały Rady Miejskiej W. nr (...) z (...) listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: (...), (...) i (...) we W. (dalej plan miejscowy), w pozostałym zakresie zaś skargę odrzucił.

1.2 Powołany wyrok został wydany po rozpoznaniu ww. skargi, w której zarzucono naruszenie: -art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647- dalej upzp) jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1587).

1. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

3.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z 20 lutego 2018 r. powyższą skargę częściowo uwzględnił i w zakresie części działki nr (...) objętej planem stwierdził nieważność planu, natomiast w pozostałym zakresie skargę odrzucił, z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących.

3.2. Sąd I instancji stwierdził, że z dołączonych do akt map i opisów do nich, (k. 69 i 70 akt) wynika, że w momencie uchwalania kwestionowanego aktu skarżący byli właścicielami działki (...) L., której część została objęta planem miejscowym (niebieska linia na mapie). Natomiast tak na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania ówczesna działka nr (...) (na wniosek właściciela) została podzielona na działki nr (...) (wykupioną następnie przez gminę na drogę ([....] KDD,) (...) pozostającą we własności skarżących i przeznaczoną w planie pod usługi oraz działki nr (...) i nr (...), wykupione przez gminę pod drogę oznaczoną na planie symbolem (...). Jak wskazał Sąd I instancji, prawo skarżących do terenu objętego planem kształtuje jego uprawnienie do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej usg). Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że skarżący są obecnie właścicielami działki nr (...) objętej w części kwestionowanym planem. Natomiast nie sposób uznać, że uprawnienie do kwestionowania uchwały w rozumieniu art. 101 usg mają oni w odniesieniu do pozostałych (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]) działek. Skarżący nie zdołali zatem wykazać, aby przysługujący im interes prawny został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony w zakresie działek nr (...), nr (...) i nr (...). W związku z tym w zakresie działek, których własności wyzbyli się skarżący, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), Sąd I instancji skargę odrzucił.

3.3. Natomiast kontrolując legalność planu miejscowego w zakresie przysługującego skarżącym interesu prawnego tj. części działki nr (...), Sąd I instancji stwierdził, że procedura uchwalania planu nie odpowiadała art. 20 ust. 1 upzp, bowiem tryb procedowania w zakresie złożonych uwag nie był prawidłowy. Jak wskazuje protokół posiedzenia rady w protokole tym nie ma śladu, aby treść uwag była radnym znana, a nie można domniemywać okoliczności, które z tego dokumentu nie wynikają. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Uwagi te nie zostały szczegółowo przedstawione radnym, jak również nie wskazano przyczyn przemawiających za ich nieuwzględnieniem. Zasadny zatem okazał się zarzut skargi, że radni Rady Miasta W. przy głosowaniu nad uchwaleniem planu nie posiadali rzetelnej wiedzy w przedmiocie zgłoszonych uwag. Zdaniem Sądu I instancji, aby organ stanowiący gminy wyczerpał ciążący na nim obowiązek, zawarty w art. 20 ust.1 upzp każda ze zgłoszonych, a nie uwzględnionych przez prezydenta uwag winna być na posiedzeniu rady wyszczególniona, co do każdej z nich należało przedstawić stanowisko rady miasta, a także w odniesieniu do każdej z uwag wskazać motywy jakimi kierowała się rada rozstrzygając o tych uwagach. Takich zapisów w protokole posiedzenia brak. Zdaniem Sądu I instancji doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, co skutkuje koniecznością uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp.

3.4 Natomiast pozostałe zarzuty skargi zostały uznane za niezasadne. Z samej zaś treści planu wynika, że nie pomięto w nim zasad scalania i podziału działek nim objętych (§11 kwestionowanego aktu). Nadto, co istotne, skarżący nie wykazali, aby sformułowane w skardze, wymienione wcześniej zarzuty, dotyczyły jego interesu prawnego. Analiza tak treści aktu, jak i przede wszystkim załącznika granicznego wskazuje, że system komunikacji dla terenu objętego planem został opracowany.

1. 4. Od powyższego wyroku skarżący oraz Gmina W. wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

4.1 Skarżący zaskarżyli wyrok w części - co do pkt II dotyczącego odrzucenia skargi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy nie można było oprzeć na nich rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie sprzedali działek o nr (...), (...) i (...), objętych planem miejscowym, jak przyjął apriorycznie Wojewódzki Sąd Administracyjny, a zostali ich pozbawieni na skutek wywłaszczenia w oparciu o ww. uchwałę, wobec czego nie można było przyjąć, że nie mieli oni interesu prawnego do zaskarżenia całości uchwały, a tym samym nie było podstaw do odrzucenia skargi w pozostałym zakresie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 4.2. Gmina W. zaskarżyła wyrok w części - pkt I i III zarzucając naruszenie:
2. a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że została naruszona procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic (...), (...) i (...) we W., bowiem - zdaniem Sądu I instancji - procedowanie w zakresie złożonych uwag nie było prawidłowe,
3. b) naruszenia art. 101 usg poprzez przyjęcie, że ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę wyroku w pkt I i konsekwentnie w pkt III poprzez oddalenie skargi w zakresie w jakim Sąd I instancji ją uwzględnił oraz odpowiednio rozstrzygnięcia o kosztach.

1. 5. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy W. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

6.2 Skarga kasacyjna skarżących okazała się niezasadna. W odniesieniu do działek nr (...), nr (...) i nr (...), skarżący w sposób oczywisty nie mają interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego, z uwagi na to, że wyzbyli się ich własności. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 usg przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku planu miejscowego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 Kc, (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 II OSK 2369/12, 5 maja 2014 II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 II OSK 1719/16, 26 października 2016 II OSK 137/15, II OSK 743/15 z 12 grudnia 2016 oraz postanowienie z 13 września 2018 r. II OSK 1933/18).

1. 6.3. W niniejszej sprawie skarżący swoją legitymację procesową wiążą z tym, że przedmiotowa uchwała naruszyła ich interes prawny poprzez dokonanie wywłaszczenia tych działek pod drogę publiczną. W tym zakresie wskazać należy, że po pierwsze sam skutek zbycia przez skarżących części nieruchomości objętej planem przed datą wniesienia skargi sprawił, że utracili on w tej części prawo do zaskarżenia spornej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 usg, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10, 10 sierpnia 2011 II OSK 1093/11, 5 kwietnia 2012 II OSK 51/12, 13 listopada 2012 II OSK 2105/12, 8 lipca 2014 II OSK 3005/12, 21 września 2017 II OSK 1783/16).

1. 6.4. Nie ma też znaczenia na podstawie jakiej czynności czy zdarzenia nastąpiła utrata własności nieruchomości. Przeniesienie prawa własności nieruchomości oznacza utratę interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego. Uznanie skargi byłego właściciela nieruchomości za dopuszczalną, mogłoby w rezultacie doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w zakresie dotyczącym konkretnej nieruchomości, co stanowiłoby nieprzewidzianą przepisami prawa ingerencję w prawo własności aktualnego właściciela. Jako przykład można wskazać na sytuację, kiedy wskutek wejścia w życie planu miejscowego dochodzi do pozbawienia właściciela możliwości korzystania z nieruchomości (wywłaszczenie planistyczne) i gmina w trybie art. 36 upz nabywa taką nieruchomość. Skutkiem nabycia nieruchomości przez gminę jest to, że plan w żaden sposób nie oddziałuje już na prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. Na marginesie tylko należy stwierdzić, że wydzielenie z woli skarżących działek pod drogę publiczną w 2012 r. i przekazanie ich na własność Gminy W. nie jest wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. W szczególności w tym zakresie należy odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r. sygn. SK 7/13,w którym stwierdzono, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału - na wniosek właściciela - pod budowę drogi publicznej nie powoduje skutku mającego charakter wywłaszczenia.

1. 6.5. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg częściowo odrzucając skargę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną skarżących oddalił.
2. 7.1. Natomiast skarga kasacyjna Gminy W. okazała się zasadna. W całości należy podzielić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp.

1. 7.2. Należy wyjaśnić, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

7.3 W przedmiotowej sprawie stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w sposób oczywisty nie spełnia przesłanki "istotnego naruszenia" Załącznik nr 3 do planu zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczy o tym, że doszło do głosowania, które swoim zakresem obejmowało także zgłoszone uwagi. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. A więc co istotne sam przepis przewiduje, co wymaga podkreślenia, że - tak jak w tej sprawie - możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Jest to można by rzec "typowa sytuacja", gdy na etapie głosowania nad planem rada gminy nie uwzględnia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dot. planu miejscowego, analogicznie jak rozstrzygnięcie o zgodności planu miejscowego ze studium.

Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządza planu. Okoliczności sprawy, w szczególności doręczenie projektu uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag na 14 dni przed planowanym terminem sesji oraz omawianie uwag na posiedzeniach merytorycznych komisji wskazują jednoznacznie, że każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Jeżeli radny nie zgłosił w trakcie sesji rady gminy żądania aby uwagi objąć odrębnym głosowaniem i doszło do głosowania nad uwagami jednocześnie z uchwalaniem planu miejscowego oraz stwierdzeniem jego zgodności z ustaleniami studium, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały (por. wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 738/15, wyrok z dnia 21 grudnia 2017 r. II OSK 733/16).

Z treści tego przepisu absolutnie nie wynika bezwzględny obowiązek, aby każda ze zgłoszonych, a nie uwzględnionych przez prezydenta uwag winna być na posiedzeniu rady wyszczególniona, co do każdej z nich należało przedstawić stanowisko rady miasta, a także w odniesieniu do każdej z uwag wskazać motywy jakimi kierowała się rada rozstrzygając o tych uwagach. Takich zapisów w protokole posiedzenia brak.

7.4. Podzielając w całości zarzut skargi kasacyjnej Gminy W. dotyczący art. 20 ust. 1 upzp, stwierdzić należy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że przy uchwalaniu planu nie naruszono art. 20 ust. 1 upzp. W świetle powyższego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej Gminy W.

7.5. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art.. 151 w zw. z art. 193 Ppsa uchylił zaskarżony wyroku w części dotyczącej pkt I i III i w tym zakresie oddalił skargę. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.