Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę F. O. i R. O. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sejnach (dalej również: "PINB") nakazał F. i R. O. dokonanie rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach 4,56 x 7,24m z werandą o wymiarach 4,30 x 3,0m, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości J., gm. S. Organ I instancji stwierdził, że obecny budynek letniskowy powstał w latach 60-70 jako samowola budowlana, na co wskazuje brak pozwolenia na budowę przez obecnych i byłych właścicieli. Najwcześniejszy z odnalezionych dokumentów, załącznik graficzny z 1975 r. do planu z 1983 r., obrazuje położenie działki w strefie ochronnej J., gdzie nie przewidziano zabudowy. Obecnie obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., a następnie zmieniony uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., określa tereny działki [...] jako rolne, położone w strefie ochronnej J. i nie uwzględnia istniejącej zabudowy – spornego domku letniskowego.
W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji wywnioskował, iż domek letniskowy skarżących nie podlega legalizacji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej "prawo budowlane z 1974"),.
Wskutek odwołania F. i R. O. PWINB decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w pełni podzielając zawartą w niej argumentację.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucili tej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek letniskowy został wybudowany w latach 70-tych, gdy tymczasem zbudowano go przed II wojną światową, a jedynie przebudowano w latach 70-tych oraz naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. poprzez brak ustalenia, czy obiekt ten został wzniesiony zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że zastosowany w niniejszej sprawie przez organy art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeśli okaże się, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Rozbieżności interpretacyjne związane z tym przepisem zostały rozstrzygnięte uchwałą składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. w sprawie II OPS 2/13.
Sąd zaaprobował ocenę, dokonaną przez organy nadzoru budowlanego, że obecnie istniejący budynek letniskowy został pobudowany w latach 70-tych, a nie "przebudowany" z uprzednio istniejącej łaźni. Rozbiórka glinianych ścian starej łaźni, a następnie wybudowanie betonowych fundamentów i drewnianych ścian z dachem domu letniskowego, nie stanowiła, w ocenie Sądu, przebudowy (choćby w tym samym miejscu, gdzie znajdowała się łaźnia), lecz była to budowa nowego obiektu. Sąd nie zgodził się więc z zarzutem, iż organy błędnie przyjęły okres budowy przedmiotowego obiektu.
Ponadto, w ocenie Sądu, zeznania świadków G. i J. K. (synów inwestora) oraz brak adnotacji w archiwach, do których zwracał się PINB, świadczą o tym, że poprzedni właściciel nie posiadał pozwolenia na budowę domku letniskowego. Sąd wskazał, że obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sejny w § 25 ust. 2 nie dopuszcza budowy obiektów budowlanych w strefie ochronnej J., tj. w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Tymczasem domek letniskowy skarżących został usytuowany w odległości ok. 20 m, co oznacza, że stoi na terenie nie przeznaczonym do wznoszenia tego rodzaju obiektów. W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. oraz w świetle uchwały II OPS 2/13, w ocenie Sądu I instancji, organy słusznie nie znalazły podstaw do legalizacji domku letniskowego skarżących. Sąd zaznaczył, że dla oceny legalności budowy nie miała znaczenia okoliczność umieszczenia budynku na mapie z 1975 r. i opłacanie podatków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli F. O. i R. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- a) przepisów postępowania:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji – w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przyjął stan faktyczny, który organy administracyjne ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności i zarzutów zgłoszonych przez skarżących;
- b) prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędne zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. "wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa", skarżący kasacyjnie nie wskazali, na czym polegać miało – w ich ocenie – rażące naruszenie prawa i jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone w sposób rażący. Zarzut ten – jako w istocie nie umotywowany, a więc gołosłowny – nie mógł zostać uwzględniony.
Istota pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że organy administracyjne wadliwie ustaliły stan faktyczny, przez co błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku niezgodnie z prawem uznał ich stanowisko za prawidłowe, pomijając istotne okoliczności i zarzuty zgłoszone przez skarżących.
W opinii skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji z naruszeniem prawa zaakceptował stanowisko organów, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w latach siedemdziesiątych. Ich zdaniem, wykonane wówczas roboty stanowiły remont, gdyż w miejscu posadowienia domku letniskowego poprzednio znajdowała się łaźnia, wybudowana przed II wojną światową.
W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowy budynek to obiekt drewniany, kryty eternitem, posadowiony na fundamencie betonowym o wymiarach 4,56 x 7,24 m z werandą o wymiarach 4,30 x 3,0 m, składający się z 5 pomieszczeń i znajdujący się ok. 20 m od J. Na podstawie zeznań świadków organy ustaliły, że w miejscu obecnego budynku letniskowego przed wojną była łaźnia o wymiarach 8 x 10 m, kryta wiórem, o ścianach gliniano-drewnianych. W latach siedemdziesiątych poprzedni właściciel rozebrał łaźnię i postawił budynek drewniany na fundamencie betonowym, składający się z 3 pokoi i werandy. Skarżący obiekt ten wraz z działką kupili w 2002 r.
W toku postępowania ustalono ponadto, że działka, na której jest usytuowany przedmiotowy budynek, leży w strefie ochronnej J. – zarówno według obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i według planów poprzednio obowiązujących.
Powyższe ustalenia znajdują w pełni potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach i nie zostały w uzasadniony sposób zakwestionowane przez skarżących kasacyjnie. Zauważyć przy tym wypada, że obecnie istniejący obiekt ma zupełnie inne wymiary niż poprzednio istniejąca łaźnia, zbudowany jest z innych materiałów i pełni inną funkcję. Jest to więc inny obiekt. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, rozbiórka glinianych ścian starej łaźni, a następnie wybudowanie betonowych fundamentów i drewnianych ścian z dachem domu letniskowego, nie stanowi żadnej przebudowy, a tym bardziej remontu istniejącego wcześniej obiektu, lecz jest budową nowego obiektu. Zaznaczyć też trzeba, że skarżący wcześniej określali wykonane roboty budowlane jako "przebudowę", a dopiero później jako "remont". W protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2015 r. zawarto oświadczenie F. O., czytelnie przez nią podpisane, że: "Budynek został wybudowany w latach 60-tych", a w przedłożonym przez nią tego dnia oświadczeniu G. K. podano, iż na przedmiotowej działce "stał budynek gospodarczy wybudowany w latach 1968-70 w ramach gospodarstwa rolniczego".
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy administracyjne ustaliły stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i dokonały jego właściwej oceny, a Sąd I instancji nie miał żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby ich stanowisko w tym względzie skutecznie zakwestionować. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę należy dojść do wniosku, że organy administracyjne do należycie ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Skoro bowiem trafnie ustaliły, że przedmiotowy obiekt został wybudowany pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., to słusznie zastosowały art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd I instancji prawidłowo zatem zaakceptował ich stanowisko. Zarzut naruszenia tego przepisu prawa materialnego także jest w realiach rozpatrywanej sprawy niezasadny.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.