Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3a i 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a. w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] jedn. ewid. [...], Obr. [...] (teren zamknięty) nad linią kolejową nr [...], który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska nakazał [...] S.A. w W. usunięcie w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. stwierdzonych nieprawidłowości. Przedmiotowej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. Skarga zaś na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12. Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną.
Po bezskutecznym upomnieniu (w dniu 6 marca 2013 r.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 22 maja 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy, a wobec niewykonania przez zobowiązaną ww. obowiązku organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 i art. 20 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na [...] S.A. w W. grzywnę w wysokości 40.000 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak podkreślił organ odwoławczy, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym został nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego co oznacza, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Obliguje to organ do szybkiego działania, dlatego grzywna musi być dla zobowiązanego na tyle dotkliwa, by zmusiła go do wykonania obowiązku. Nie jest ona przy tym karą, lecz formą nacisku mającą skłonić zobowiązanego do określonego zachowania i nie stanowi najbardziej dolegliwego środka egzekucyjnego. Nie jest również uzasadnione wstrzymanie niniejszego postępowania z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r.
Skargę na powyższe postanowienie złożyły [...] S.A. w W., zarzucając mu naruszenie przepisów w stopniu mającym istotny wpływ, tj. art. 15, art. 97 § 1 pkt 4, art. 136, art. 138 i art. 140 K.p.a., art. 7 § 2 i art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 119 § 1 w związku z art. 121 § 1 – 4 ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił niekwestionowany w sprawie fakt, że skarżąca pomimo upomnienia nie wykonała nałożonego obowiązku i dlatego uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie jej tytułu wykonawczego. Jak wskazał Sąd, w przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Uwzględniając zasady postępowania egzekucyjnej z art. 7 § 2 i 3 ustawy, zdaniem Sądu w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej, a prowadzącego do wykonania przez nią nakazanych robót budowlanych. Jak trafnie wskazały organy, środek ten jest co do zasady środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, bowiem wykonanie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bezprzedmiotowość jej uiszczania, a w przypadku jej uiszczenia istnieje możliwość ubiegania się o jej zwrot (art. 125 § 1 i art. 126 ustawy). Wykonanie zastępcze wiąże się natomiast z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania obowiązku.
Jak podkreślił Sąd, orzeczona grzywna w celu przymuszenia na obecnym etapie nie została nałożona przedwcześnie, gdyż wniesienie skargi kasacyjnej nie uzasadniało zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie jest to bowiem żadną z przesłanek ustawowych, wymienionych w art. 56 § 1 ustawy. Wykonanie egzekwowanego obowiązku ma doprowadzić do wyeliminowania wymienionych przez organ odwoławczy zagrożeń. Organ podkreślił, że pomimo nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zobowiązany do chwili obecnej obowiązku nie wykonał.
Ponadto zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie może badać zasadności lub wadliwości decyzji bądź postanowienia będących podstawą egzekucji, gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne, które rozstrzygnął inny organ.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji było dotknięte wadami postępowania, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji art. 15, art. 97 § 1 pkt 4, art. 136, art. 138 i art. 140 K.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz pominięcie zagadnienia prejudycjalnego, jakim jest rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12 oraz zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., w sytuacji gdy przedmiotowe rozstrzygnięcia mają istotny wpływ na toczące się postępowanie egzekucyjne i nałożenie grzywny w celu przymuszenia,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie przed organami administracji było dotknięte wadami postępowania egzekucyjnego w administracji, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, tj. art. 7 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie podstawowych zasady egzekucji administracyjnej, tj.: zasady racjonalnego działania, czyli stosowania przez organ egzekucyjny środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasady niezbędności,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne było dotknięte wadami postępowania, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji tj. art. 119 § 1 w związku z art. art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ustalenie przez organ administracyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia w sposób uznaniowy i całkowicie dowolny.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Stwierdzić trzeba, iż podstawowa kwestia rozpoznawanej kasacji odnosi się do wykazania związku pomiędzy niniejszym postępowaniem a postępowaniem sądowym w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Decyzje te stanowiły podstawę obowiązku do wykonania, którego zmierza niniejsze postępowanie egzekucyjne i w celu, którego wykonania, na skarżącą Spółkę została nałożona grzywna. I choć istotnie zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację związek pomiędzy tymi postępowaniami istnieje, to nie było podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. Podstawy takiej nie przewiduje, bowiem art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który wyłącza możliwość stosowania w tym zakresie przepisów K.p.a. (art. 18 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.).
Ponadto jak podkreśla się w piśmiennictwie, przepisy ww. ustawy w ogóle nie dopuszczają możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego związanego z egzekwowanym obowiązkiem (por. P. Pietrasz (w:) D. Kijowski (red.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Warszawa 2010 r. Komentarz do art. 56, LEX/el oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/09 i z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2101/10- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych też przyczyn nie podlegały uwzględnieniu zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15, art. 97 § 1 pkt 4, art. 136, art. 138 i art. 140 K.p.a. (zarzut 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzut 2).
Powyżej stwierdzony związek dotyczy sytuacji, w której podstawa egzekwowanego obowiązku została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wiadomo bowiem Sądowi rozpoznającemu niniejszą kasacji z urzędu, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1386/15) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Konsekwencją, uchylenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, jest to, iż w sposób trwały i nieodwracalny odpadła podstawa prawna egzekwowanego obowiązku w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Tym samym wobec usunięcia ww. decyzji, a co za tym idzie nałożonych nią obowiązków wykonania określonych w niej robót budowlanych, koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego środków egzekucyjnych służących wymuszeniu realizacji tych obowiązku, w tym kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia. Dlatego też uwzględnieniu podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 119 § 1 i art. 121 § 2 – 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzut 3).
Uznając, iż stan niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadne uznał również rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi i z uwagi na stwierdzone powyżej wadliwości wydanych w obu instancjach postanowień orzekł o ich uchyleniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a.