Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1652/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1179/15, po rozpoznaniu skargi A.W. (skarżąca), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] listopada 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z [...] sierpnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (w tym: usługi medyczne, handel o powierzchni sprzedaży do 140 m2) oraz budowie murów oporowych na działkach o numerach [...] i [...] obręb 0015, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A przy ul. P., w [...] wraz z budową zjazdu z ul. P. na działce nr [...] obręb 0015, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami AA’B’B-A, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że pismem z 7 września 2015 r. B.M. - działając w imieniu S.K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynku usługowego wraz z przebudową istniejącego zjazdu na zjazd publiczny. Do wniosku dołączono promesy na dostawę energii elektrycznej, wody oraz odprowadzenie ścieków. Załączono także mapy, na których przedstawiono granice terenu inwestycji, a także granice oddziaływania inwestycji oraz proponowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Organ odwoławczy zaznaczył, że niezasadne były zarzuty odwołania dotyczące wskazania granic oddziaływania inwestycji w granicy działek, bowiem z nadesłanego materiału dowodowego wynikało, że granice oddziaływania inwestycji oznaczono linią przerywaną koloru niebieskiego, a wskazany tą linią obszar obejmuje część działek terenów sąsiadujących z terenem inwestycji.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W ocenie organu odwoławczego, warunki wynikające z powołanych regulacji zostały w sprawie spełnione.

Zdaniem organu odwoławczego, obszar analizowany wyznaczony został w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki terenu objętego wnioskiem i jednocześnie nie mniej niż 50 m, przy czym za front działki uznano część działki przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę.

Powołując się na wyniki analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ I instancji, organ odwoławczy zauważył, że po ustaleniu iż występuje kontynuacja funkcji (bowiem w obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe w tym budynki handlowe i usługi medyczne), ustalono następujące wskaźniki dla nowej zabudowy;

1. - linia zabudowy - w odległości 7,0 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej rozgraniczających teren inwestycji,
2. - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren zabudowy od 0,17 do 0,26,
3. - wielkość powierzchni biologicznie czynnej, co najmniej 20 %,
4. - szerokość elewacji frontowej - od 5,0 do 8,0 m,
5. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku - od 5,0 do 9,0 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku,
6. - geometria dachu - dach płaski.

W ocenie organu odwoławczego, wartości parametrów ustalone dla nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - z ulicy P. projektowanym zjazdem. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają załączone do akt sprawy stosowne pisma zarządców sieci, a projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Zaskarżona decyzja określa także m.in.: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wyniki analizy /część graficzna i tekstowa/ stanowią załącznik do decyzji, spełniony więc został wymóg zawarty w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji i nie rozstrzyga o konkretnym usytuowaniu obiektu na działce, a przepisy wykonawcze do ustawy - Prawo budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że wskaźniki nowej zabudowy ustalone zostały na podstawie parametrów z obszaru analizowanego. Poprawność ich ustalenia znajduje potwierdzenie w sporządzonej analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Także ustalenie wysokości elewacji frontowej projektowanego budynku (wysokości kalenicy) oraz szerokości elewacji frontowej nastąpiło w zgodzie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie oraz zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutu dotyczącego parametrów nowej zabudowy i wskazał, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiło na podstawie § 7 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika z materiału dowodowego, w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącą zabudową gospodarczo- garażową oraz budynki mieszkalno-usługowe i budynki usługowe m.in. usługi handlu: apteka, delikatesy, usługi motoryzacyjne i medyczne.

Ustalenie wysokości elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy organ I instancji uzasadnił lokalizacją na działkach sąsiednich: budynków jednorodzinnych nr [...] i [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 3 m i ok. 4 m i wysokości kalenicy ok. 6 i ok. 9 m oraz budynku jednorodzinnego nr 41 o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 4 m i wysokości kalenicy ok. 7,5 m. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości okapu oraz kalenicy. Na działce nr [...], usytuowanej w obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny o wysokości okapu 7,5 m oraz wysokości kalenicy 13 m. Także budynek mieszkalno-usługowy nr [...] posiada wysokość kalenicy 9,5 m.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego, ustalony przez organ I instancji parametr wysokości elewacji frontowej projektowanego budynku, z dachem płaskim, nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że w analizowanej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczono w granicach: od 0,17 do 0,26 wskazując, że średni wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi 0,17.

W ocenie organu odwoławczego, ustalony parametr nowej zabudowy poparty został stosownym uzasadnieniem organu I instancji zawartym w treści analizy, iż od strony północnej teren inwestycji na całej swej długości graniczy z trzema działkami, które powstały z podziału jednej działki. W chwili obecnej dwie z nich są zabudowane, a wskaźniki powierzchni zabudowy kształtują się odpowiednio 0,24 i 0,28, co daje średnią zabudowy 0,26. W granicach obszaru analizowanego znajdują się także działki o wyższych wskaźnikach od średniej tj. np. na działce [...] - na której wskaźnik zabudowy wynosi 0,36 (zabudowanej m.in. budynkiem usługowym). Brak jest natomiast unormowań dotyczących sposobu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustalony parametr szerokości elewacji frontowej został ustalony zgodne z treścią § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak ustalił organ I instancji, a powyższe ustalenia udokumentował stosowanym materiałem dowodowym, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna o szerokości elewacji frontowej od 5,0 do 17,0 m oraz budynek mieszkalno-usługowy dostępny z ul. P. (dz.[..]), o szerokości elewacji frontowej 10 m. W obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków kształtuje się od 5 do 120 m. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowej ok.10 m. Zatem, uwzględniając szerokość terenu inwestycji, ustalona dla nowej zabudowy szerokość elewacji frontowej obiektu w granicach od 5 do 8 m, nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew zarzutom odwołania załącznik decyzji stanowią wyniki analizy, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który nie został naruszony.

W ocenie organu odwoławczego, ustalone wartości wskaźników nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w nadesłanej analizie funkcji cech zabudowy terenu sporządzonej zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktualnym orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydana decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie stanowiącej graficzną część decyzji. Nie rozstrzyga natomiast w zakresie usytuowania projektowanego obiektu i nie przesądza władczo o możliwości jego realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą pozwolenia na budowę. Z kolei ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdzie pełną konkretyzację na etapie wydania pozwolenia na budowę. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami szczególnymi.

Zdaniem organu odwoławczego podnoszone w odwołaniu zarzuty naruszenia interesu prawnego właścicieli sąsiedniej działki nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Natomiast odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić jedynie w sytuacji wykazania sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi. Sprzeczności takiej strona odwołująca się nie dowiodła.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję organu odwoławczego z [...] listopada 2015 r., domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ odwoławczy w części dotyczącej ustaleń wskaźnika zabudowy akceptuje wyliczenia urbanisty miejskiego. Tymczasem jej zdaniem podany wskaźnik zabudowy dotyczący domków jednorodzinnych na dwóch działkach (pominięta w średnim wyliczeniu działka niezabudowana) jest nieprawidłowy. Wartość 0,17 to średni wskaźnik zabudowy dla całego obszaru analizowanego podany przez urbanistę miejskiego. Zdaniem skarżącej, średni wskaźnik zabudowy dla całego analizowanego terenu wynosi 0,13. Skarżąca podniosła, że budując dom mogła wykorzystać tylko działkę nr [...] ze względu na rezerwację powierzchni działki nr [...] na planowaną drogę miejską. Obecnie nie ma już takich planów, a działka spełnia ważną rekreacyjną rolę. Skarżąca zauważyła, że proponuje się jej sąsiedztwo obiektu o wskaźniku zabudowy 0,28 (48,5 m długości i 8 m szerokości w części nadziemnej), o trzech kondygnacjach nadziemnych, podpiwniczony z 10 stanowiskami postojowymi, czynny 24 godziny na dobę. Skarżąca podkreśliła, że na ul. P. nie ma obiektów o tak dużych parametrach i nie występują tego typu usługi. Skarżąca wskazała także, że podtrzymuje także wszystkie pozostałe zarzuty odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu związanego z budynkiem znajdującym się na działce [...], który został uwzględniony przy dokonywaniu analizy, a co do którego skarżąca zarzuciła, że został wzniesiony niezgodnie z prawem, organ odwoławczy wskazał, że budynek ten został zalegalizowany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [....] października 2014 r. i że znajduje się on na działkach [...], [...], [...].

Wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżąca kwestionuje głównie ustalony wskaźnik zabudowy, zarzucając, że przy ustalaniu tego wskaźnika nie powinno się brać pod uwagę działki nr [...] ze wskaźnikiem zabudowy 0,36, a powinny być uwzględnione tylko trzy działki należące do niej, jej męża oraz do rodziny jej męża, graniczące bezpośrednio od strony północnej z terenem inwestycji, przy czym zdaniem skarżącej powinna być także uwzględniona przy ustalaniu tego wskaźnika działka niezabudowana.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty te są niezasadne. Sąd I instancji stwierdził, że po pierwsze, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Z tego przepisu wynika jednoznacznie, że bierze się pod uwagę przy dokonywaniu analizy teren wokół działki, na której ma powstać inwestycja. Stosownie zaś do ust. 2 tego samego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Z tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy uwzględnia się cały tak wyznaczony obszar analizowany, a nie tylko działki bezpośrednio graniczące z działką, której dotyczy wniosek.

Po drugie nie ma racji skarżąca, że przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy uwzględniać wszystkie działki, w tym niezabudowane. Powodowałoby to zaniżanie w sposób sztuczny tego wskaźnika, a ponadto powodowałoby, że w przyszłości z każdą nowo zabudowaną działką ten wskaźnik byłby coraz wyższy, co w sposób nieuzasadniony różnicowałoby warunki zabudowy dla kolejnych, późniejszych inwestorów.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,02 do 0,36, w związku z czym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyliczono na 0,17. Jednocześnie wskazano, że bezpośrednio od strony północnej znajdują się trzy działki: jedna niezabudowana oraz dwie zabudowane o wskaźnikach 0,24 i 0,28, co daje średnią 0,26. Organ I instancji wyznaczenie wskaźnika w granicach od 0,17 do 0,26 uzasadnił tym, że z uwagi na bardzo zróżnicowaną zabudowę w obszarze analizowanym tak określony wskaźnik nie zaburzy istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego. Nawet więc jeśli wskaźnik zabudowy dla działek należących do skarżącej oraz do rodziny jej męża byłby o 0,2 niższy od ustalonego przez organ (chociaż Sąd I instancji zauważył, że tego zarzutu skarżąca nie poparła żadnym dowodem), to w sytuacji, gdy z działką inwestora graniczy i to bezpośrednio działka zabudowana obiektami szpitalnymi o znacznie wyższym wskaźniku zabudowy, zarzut, że ustalony przez organ dla nowej inwestycji wskaźnik zabudowy jest za wysoki, jest nieuzasadniony.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, znajdujący się w obszarze analizowanym, na działce [...] budynek usługowo-handlowy został zalegalizowany, tak więc wskaźnik zabudowy dla działki, na której jest on zlokalizowany jak najbardziej prawidłowo został przez organy uwzględniony przy dokonywaniu analizy.

Ponieważ w skardze jej autorka wskazała, że podtrzymuje zarzuty odwołania odnośnie ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej i wysokości krawędzi elewacji frontowej, Sąd I instancji stwierdził, że z odwołania zdaje się wynikać, że swoje twierdzenie, że na obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 65 % skarżąca opiera na wyliczeniach uwzględniających powierzchnie wszystkich działek, również tych niezabudowanych. Zdaniem Sądu I instancji wcześniej wskazane powody, dla których nie powinno się uwzględniać przy ustalaniu wskaźnika zabudowy działek niezabudowanych odnoszą się również do ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto brak jest przepisów określających wymaganą powierzchnię biologicznie czynną dla działek przeznaczonych pod zabudowę usługowo - handlową. W swojej decyzji organ I instancji wskazał, że z uwagi na ochronę roślinności trwałej i sezonowej, umożliwiającej naturalną wegetację roślin i zwierząt inwestor powinien urządzić co najmniej 20 % powierzchni terenu jako powierzchni biologicznie czynnej i brak jest podstaw aby tak ustalony wskaźnik zakwestionować.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w odwołaniu zarzucała, że określenie szerokości elewacji frontowej od 5 do 8 metrów jest nieprawidłowe, bowiem szerokość ta powinna być określona na 6,60 m z tolerancją "plus minus 20 %", a więc w granicach od 5,20 do 7,80 m, a uwzględniając budynki w najbliższym sąsiedztwie – od 5,10 do 7,70 m. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że po pierwsze obowiązujące przepisy nie określają szczegółowo, z jaką tolerancją powinna być określana szerokość elewacji; w szczególności brak jest regulacji prawnej, z której wynikałaby możliwość określania tej szerokości z tolerancją do 20 %. Ponadto przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dopuszczają wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Jak zaś wskazano w analizie urbanistyczno-architektonicznej, na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna o szerokości elewacji od 5 m do 17 m, budynek mieszkalno-usługowy o szerokości elewacji 10 m, dwa budynki usługowe o szerokości frontowej 23 m oraz budynek [...] o szerokości frontowej ok. 120 m, i że średnia szerokość elewacji frontowej budynków bez szpitala wynosi 10,6 m. Prezydent w decyzji ustalającej warunki zabudowy, powołując się na § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskazał, że wyznaczenie tej szerokości od 5 do 8 m nie pozostaje w sprzeczności ze średnim parametrem obszaru analizowanego, a ponadto obiekt o tak ustalonej szerokości wpisze się harmonijnie w istniejący w tym rejonie ład przestrzenny i nie będzie odbiegał swoją szerokością od budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu I instancji, podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem skarżącej, ponieważ w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, na pięciu działkach średnia wysokość górnej krawędzi wynosi 3,30 m, nie jest uzasadnione wyznaczenie tej wysokości w zakresie od 5 do 9 m. W związku z tym Sąd I instancji ponownie podkreślił, że w celu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy bierze się pod uwagę zabudowę istniejącą na całym obszarze analizowanym, a nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak zaś wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej na tym obszarze znajdują się budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi: od 3 do 12,5 m, ponadto w budynkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie z dachami spadzistymi wysokość głównej kalenicy wynosi od 6 do 9 m. W związku z tym organ władny był uznać, że stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. obiekt o tak ustalonym parametrze nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadza się analizę całego obszaru wyznaczonego stosownie do § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., nie zaś tylko analizę położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działek. Z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika zaś, że w obszarze analizowanym położone są budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową, budynki mieszkalno-usługowe, budynku usługowe i [...]. Są to więc budynki o funkcji zarówno mieszkaniowej, jak i usługowej, w tym usługowo-medyczne, o bardzo zróżnicowanych wymiarach, które jednak pozwalają na ustalenie wymagań dla projektowanego budynku usługowo-(usługi medyczne)-handlowego. Dlatego też nie mógł zostać uwzględniony zarzut, że przy ul. P. nie występują tego typu usługi ani obiekty o takich jak ustalone w decyzji parametrach. Wystarczające bowiem jest ustalenie, że takie obiekty występują w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że skoro zawarte w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a Sąd nie dopatrzył się z urzędu naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, polegające na nieuwzględnieniu przez organ przy ustalaniu granic obszaru analizowanego ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., która powinna być interpretowana urbanistycznie, a której celem jest zachowanie i ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego oraz zachowanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie, która powinna stanowić kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy nie godzącej w zastany stan rzeczy, ponadto wynikiem błędnej wykładni w/w przepisu było także całkowite pominięcie okoliczności, iż analizowany obszar od szeregu lat zabudowywany był domami jednorodzinnymi wolno stojącymi bądź bliźniaczymi, bez płaskich dachów, zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, określającym przedmiotowy obszar jako strefę 2MN (decyzja Prezydenta Miasta Kielce Nr [...] z [...] lutego 2000 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z zabudowaniami jednorodzinnymi, w sytuacji gdy przy ulicy P. brak jest jakiegokolwiek budynku usługowego;
2. 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na pominięcie badania wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, to jest przez niedostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), a więc warunków panujących do chwili obecnej na przedmiotowym obszarze, z uwagi na niedostosowanie kontynuacji funkcji, cech i kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu do zabudowy już istniejącej, pozbawieniu działki skarżącej światła słonecznego przez większość dnia, jak i nie wzięciu pod uwagę okoliczności, że działki inwestora, jak i najbliższych sąsiadów są bardzo wąskie, w granicach 16-17 metrów;
3. 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ich niezastosowaniu, zaś przez błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., polegające na naruszeniu chronionego prawem interesu osób trzecich oraz prawa własności, poprzez ograniczenie skarżącej w bardzo istotny sposób korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości, która bezpośrednio przylega do działek nr [...] i [...], na których planowana jest inwestycja, poprzez pozbawienie działki skarżącej światła słonecznego w zasadzie przez cały dzień, utraty miejsca na wypoczynek, który odbywa się od strony południowej, bardzo dużą uciążliwość planowanej inwestycji, z uwagi na jej charakter, to jest poprzez narażenie na negatywne oddziaływanie odpadów medycznych, nadmiernego hałasu i zanieczyszczenia powietrza oraz to, że jej działalność odbywać się będzie prawdopodobnie przez całą dobę, a nadto znacznym obniżeniem wartości nieruchomości A. i W. małżonków W., podczas gdy organy administracyjne w toku podejmowanych decyzji winny stać na straży Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującej wszystkim obywatelom równość wobec prawa i szeroko ujętą ochronę prawa własności wynikającą szczególnie z ust. 3 art. 64, który gwarantuje, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności;
4. 4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, polegające na zawyżeniu o 200 % wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (nie będącej budynkiem mieszkalnym) w stosunku do powierzchni terenu analizowanego, bez uzasadnienia stanowiska, pomimo że winno to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, wadliwym ustaleniu parametru szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji w granicach od 5,00 m do 8,00 m, zamiast od 5,10 m do 7,70 m, a nadto zawyżeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalając ją od 5,0 m do 9,00 m bez uzasadnienia takiego dopuszczenia, pomimo wyliczonej średniej wysokości w analizowanym obszarze w wymiarze 5,00 m;
5. 6) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że sprawa nie została w całości dostatecznie wyjaśniona z uwagi na bezzasadne pominięcie bardzo istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, mających zasadnicze znaczenie dla respektowania zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., nie wyjaśnieniu okoliczności dotyczących chronionego prawem interesu skarżącej oraz jej prawa własności w sytuacji, gdy na skutek wydania przedmiotowej decyzji w bardzo istotny sposób nastąpi ograniczenie możliwości korzystania przez nią ze stanowiącej jej własność nieruchomości, bardzo dużej uciążliwości planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło także do pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazania nawet w sposób zwięzły przyczyn, dla których Sąd odmówił słuszności i tym zarzutom podniesionym przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Sąd kasacyjny po dokonaniu weryfikacji zarzutów podniesionych w rozpoznanej skardze kasacyjnej stwierdził, że są one bezzasadne.

Po pierwsze, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 113 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona wobec pominięcia "bardzo istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącą w skardze", oraz przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, z powodu których odmówiono zasadności zarzutom skargi.

Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony jedynie w sytuacji, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo że w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy zamknie rozprawę, mimo że strony nie zostały zawiadomione o terminie rozprawy w prawidłowy sposób lub złożyły wnioski o jej odroczenie (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., II FSK 2697/15; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., I OSK 1788/15). Analizowany przepis nie może być natomiast przedmiotem zarzutu kasacyjnego w celu podważania prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., akt I OSK 323/15) lub jego oceny materialnoprawnej.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, że Sąd pierwszej instancji rozważył oraz poddał ocenie prawnej podnoszone w skardze okoliczności związane z ograniczeniem możliwości korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości w razie realizacji spornej inwestycji. Podważanie prawidłowości powyższej oceny nie może być natomiast, jak już wskazano, dokonywane za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie może ponadto kwestionować za pośrednictwem powyższego wzorca merytorycznej prawidłowości zarządzenia przewodniczącego o zamknięciu rozprawy oraz decyzji składu orzekającego o uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Przepis powyższy może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zrealizował obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie wszystkie zarzuty skargi oraz stanowiska organu i uczestników postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest ponadto dotknięte innymi wadami formalno-konstrukcyjnymi, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie procesu kontroli kasacyjnej jego treści. Przyczyny uznania zarzutów skargi za nieuzasadnione zostały wskazane w sposób wystarczająco szczegółowy i precyzyjny, umożliwiając stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu poznanie powodów oddalenia skargi.

Po drugie, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "przez błędną jego wykładnię" polegającą na "nieuwzględnieniu przez organ przy ustalaniu granic obszaru analizowanego ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., która powinna być interpretowana urbanistycznie, a której celem jest zachowanie i ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego oraz zachowanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie, która powinna stanowić kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy nie godzącej w zastany stan rzeczy" oraz przez błędne zastosowanie polegające na "całkowitym pominięciu okoliczności", że "analizowany obszar od szeregu lat zabudowywany był domami jednorodzinnymi wolno stojącymi bądź bliźniaczymi, bez płaskich dachów", natomiast "przy ulicy P. brak jest jakiegokolwiek budynku usługowego".

Powyższy zarzut jest w pierwszej części bezzasadny, natomiast w drugiej części jest dotknięty zasadniczym błędem konstrukcyjnym uniemożliwiającym ocenę jego zasadności.

Przede wszystkim nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie, twierdząc, że Sąd pierwszej instancji przyjął błędną wersję interpretacyjną zasady kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku bezsprzecznie wynika prawidłowy sposób rozumienia powyższej zasady, dla której ciągłość i spójność istniejącego kierunku zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym jest wartością nadrzędną. Sąd pierwszej instancji podkreślił również konieczność zachowania istniejącego ładu urbanistycznego i architektonicznego (s. 7-10 uzasadnienia).

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może zostać poddana ocenie prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez kontrolowany Sąd za podstawę orzekania. Zarzut wadliwego zastosowania regulacji prawa materialnego nie może bowiem służyć podważaniu stanu faktycznego sprawy, jak również nie jest dopuszczalne odnoszenie określonego sposobu rozumienia lub stosowania prawa materialnego do stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy, pomimo niezakwestionowania lub niepodważenia oceny sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Jeżeli więc stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd pierwszej instancji nie zostanie zakwestionowany lub skutecznie podważony, staje się on miarodajny dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach weryfikacji zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W związku z powyższym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego zastosowanie w świetle wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie charakteru i lokalizacji zabudowy w przyjętym obszarze analizowanym. Strona skarżąca miała zresztą możliwość kwestionowania prawidłowości analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz jej wyników w toku postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na podstawie akt sprawy, że twierdzenia strony skarżącej, że w obszarze analizowanym znajdują się jedynie domy jednorodzinne wolno stojące oraz w zabudowie bliźniaczej, natomiast przy ul. P. brak jest budynku usługowego, są całkowicie bezpodstawne. W obszarze analizowanym (w tym przy ul. P.[...]) znajdują się budynki mieszkalno-usługowe, usługowe, handlowo-usługowe (w tym apteka, sklep delikatesowy, budynek usług motoryzacyjnych, część kompleksu [...]).

Po trzecie, oddaleniu jako bezzasadny podlega zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. "przez błędną jego wykładnię" polegająca "na niedostosowaniu kontynuacji funkcji, cech i kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu do zabudowy już istniejącej, pozbawieniu działki skarżącej światła słonecznego przez większość dnia, jak i niewzięciu pod uwagę okoliczności, że działki inwestora, jak i najbliższych sąsiadów są bardzo wąskie, w granicach 16-17 metrów".

Wskazana przez autora skargi kasacyjnej forma naruszenia prawa materialnego jest oczywiście błędna. W istocie skarga kasacyjna w tym zakresie – w świetle treści jej uzasadnienia – zmierza do podważenia prawidłowości stosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Tak zrekonstruowany zarzut jest bezzasadny. Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczająco szczegółowy i wyczerpujący wyjaśniły stronie skarżącej zasadność ustalenia wszystkich parametrów zagospodarowania i zabudowy spornych działek nr [...] i [...]. Podnoszone natomiast okoliczności związane ze zbyt małą szerokością działek inwestycyjnych oraz działek sąsiednich z punktu widzenia charakteru planowanej zabudowy (budowa budynku usługowego oraz murów oporowych) oraz z możliwością pozbawienia skarżącej dostępu do światła słonecznego mogą być przedmiotem badania oraz oceny na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

W pkt. 7 decyzji, zawierającym ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, wskazano zresztą wyraźnie, że planowany budynek należy projektować w sposób "nie ograniczający dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi".

Po czwarte, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez "błędną wykładnię" tych przepisów polegającą na "na zawyżeniu o 200 % wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (...) w stosunku do powierzchni terenu analizowanego", "wadliwym ustaleniu parametru szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji w granicach od 5,00 m do 8,00 m, zamiast od 5,10 m do 7,70 m" oraz "zawyżeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (...) bez uzasadnienia takiego dopuszczenia, pomimo wyliczonej średniej wysokości w analizowanym obszarze w wymiarze 5,00 m".

Powyższy zarzut jako dotknięty zasadniczym błędem konstrukcyjnym podlega oddaleniu bez dalszej merytorycznej kontroli jego podstaw. Niezależnie bowiem od błędnego wskazania formy naruszenia prawa materialnego, strona skarżąca kasacyjnie ponownie zmierza za pośrednictwem powyższego zarzutu do podważenia prawidłowości ustaleń i wniosków analizy urbanistyczno-architektonicznej, co oznacza, że kwestionuje prawidłowość stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca ponadto uwagę autora skargi kasacyjnej, że powyższe zarzuty zostały poddane już uzasadnionej i krytycznej ocenie najpierw w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a następnie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji (zob. s. 7-9 uzasadnienia).

W ostatniej (piątej) kolejności ocenie poddano zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", które polegały "na ich niezastosowaniu" przez dopuszczenie do możliwości zabudowy spornych działek z naruszeniem konstytucyjnych zasad "równości obywateli wobec prawa" oraz zakazu naruszania istoty prawa własności.

Zarzut powyższy nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że treść kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych lub dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena ich legalności naruszyły wskazane wyżej zasady konstytucyjne. Analiza uzasadnienia zaskarżonego Sądu oraz decyzji organów orzekających w sprawie prowadzi do wniosku przeciwnego do twierdzeń strony skarżącej. W przedmiotowej sprawie doszło do starannego, rzetelnego i pozbawionego dowolności ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Ustalenia te mieszczą się w granicach prawa ustawowego (w tym art. art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) i ponadustawowego (w tym art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od strony skarżącej na rzecz skarżonego organu kwoty 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).