Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1617/16, po rozpoznaniu skarg C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i N. Sp. z o. o. z siedzibą w W., na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu całkowitej rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organ I instancji.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] nakazał C. Sp. z o.o. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego nr [...] A zamontowanego na słupie stalowym 0 40,0 cm, połączonym z fundamentem całkowicie zagłębionym w gruncie, na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. M. w W. - na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.). W ocenie organu I instancji w/w nośnik będący przedmiotem postępowania to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, czyli techniczno- użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 1 pkt b) u.p.b. Realizacja tego rodzaju nośnika nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę.
Instalacja może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Zdaniem organu, dokonane ustalenia wskazują na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił we właściwym organie administracji architektoniczno- budowlanej. Jak wynikało z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Białołęka Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. inwestor nie dokonał także żadnego zgłoszenia.
Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że nośnik reklamowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i dlatego zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 48 u.p.b. W/w nośnik reklamowy został usytuowany na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. Ś. - część II (MPZP), zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Następnie organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 1 MPZP: wprowadza się podział na następujące grupy wielkości i powierzchni reklamowych, przy czym powierzchnia reklam dwustronnych nie sumuje się: format mały - do 3,0 m2 włącznie i format średni - od 3,0 m2 do 9,0 m2 włącznie.
Ponadto zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 MPZP: zakazuje się rozmieszczania reklam ze zmienną projekcją obrazu oraz reklam wolnostojących na całym obszarze objętym planem, z zastrzeżeniem pkt 3 lit. c, tj. słupów ogłoszeniowo - reklamowych, maksymalnie dwóch, zlokalizowanych w odległości 50,0 m od skrzyżowania dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego z drogami lokalnymi oraz dróg lokalnych z drogami lokalnymi. Wobec powyższego, organ I instancji stwierdził, iż parametry techniczne nośnika (wielkość powierzchni ekspozycyjnej przekracza dopuszczalne 9 m2 oraz jego lokalizacja) nie spełniają powyższych wymogów obowiązującego MPZP.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła C. Sp. z o. o., zarzucając naruszenie art. 48, art. 52 u.p.b. oraz art. 28 k.p.a. przez nakazanie Spółce rozbiórki nośnika reklamowego będącego własnością innego podmiotu. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 u.p.b. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zmiany właściciela przedmiotowego nośnika, w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że umowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przewłaszczeniu nośnika z zastrzeżeniem warunku rozwiązującego wywołuje skutki, polegające na zmianie adresata obowiązków nałożonych na gruncie prawa administracyjnego. Takie postępowanie, w ocenie organu odwoławczego, ma za cel wyłącznie uchylenie się od obowiązku rozbiórki przedmiotowego nośnika, który jest niezgodny z przepisami prawa i nie może być zalegalizowany.
Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że nakaz rozbiórki, zgodnie z art. 52 u.p.b., powinien być w pierwszej kolejności skierowany do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej i podmiotu odpowiedzialnego za nielegalny proces inwestycyjny. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie C. Sp. z o.o. nadal jest inwestorem i de facto nie wyzbyła się prawa własności, a jedynie przekazała tymczasowo nośnik innemu podmiotowi w celu zabezpieczenia wierzytelności. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że opisywany nośnik reklamowy to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. Zatem zdaniem organu na realizację przedmiotowej budowli jaką jest nośnik reklamowy wymagane było pozwolenie na budowę.
W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 u.p.b. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec jednak ustaleń obowiązującego MPZP usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. M., jest niezgodne z w/w przepisami prawa miejscowego.
Zdaniem organu odwoławczego, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowej samowoli budowlanej z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła C. Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:
- - art. 48, art. 52 u.p.b., art. 28 k.p.a. przez nakazanie Spółce rozbiórki nośnika reklamowego będącego własnością innego podmiotu;
- - art. 81 i art. 81a ust. 2 u.p.b. przez przyjęcie za podstawę decyzji ustaleń nieprawidłowo sporządzonego Protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2015 r. (Protokół [...]) - jedynymi osobami uczestniczącymi w tej kontroli byli przedstawiciele organu nadzoru budowlanego;
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. m.in. przez: błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wadliwe wskazanie wymiarów nośnika i jego usytuowania, naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, niewyjaśnienie zarzutów Spółki, zgłoszonych w toku postępowania, nierozpoznanie wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodu z oględzin;
- - art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych - przez ich niezastosowanie.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła również N. Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ N. Sp. z o. o. nie miała możliwości wzięcia udziału w postępowaniu i przedstawienia swego stanowiska oraz wniosków dowodowych, a zaskarżona decyzja została skierowana do C. Sp. z o.o., która nie jest stroną postępowania. Ponadto w postępowaniu nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg.
Wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1617/16 Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się w trybie i na warunkach przewidzianych w u.p.b. Nie budziła zastrzeżeń Sądu okoliczność, że wykonane roboty budowlane, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 u.p.b., należało podjąć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że opisywany nośnik reklamowy to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. Zatem zdaniem Sądu na realizację przedmiotowej budowli jaką jest nośnik reklamowy wymagane było pozwolenie na budowę.
Biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania był wolnostojący nośnik reklamowy usytuowany na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. M. w W. o całkowitej wysokości 9,6 m, w postaci oświetlonej tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3,3 m x 5,0 m, zamontowanej na słupie stalowym o 40,0 cm, połączonym z fundamentem całkowicie zagłębionym w gruncie to zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego prawidłowo wdrożył tryb legalizacji samowoli przewidziany w art. 48 u.p.b. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 52 u.p.b. adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wymienienie w art. 52 u.p.b. trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Podkreśla się natomiast, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest jednak przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił również, że najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany, ale skonstruowanie art. 52 u.p.b. na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Jest to niewątpliwie dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe, albo gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Sąd podkreślił, że rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego i prawnego, gdyż nakaz rozbiórki może być skierowany do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami faktycznymi poczynionym w sprawie w toku oględzin nieruchomości organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadził postępowanie w stosunku do inwestora C. Sp. z o.o. który wówczas był też właścicielem nieruchomości. Do niego również, jako inwestora, organ kierował korespondencję. Jednakże z dowodów dołączonych do odwołania oraz skarg, C. Sp. z o.o. w dniu [...] kwietnia 2016 r. przeniosła prawo własności nośnika reklamowego na rzecz spółki N. Sp. z o. o. C. Sp. z o.o. przestała być właścicielem przedmiotowego nośnika reklamowego, a jak wynika z wyjaśnień obu podmiotów skarżących prawo do dysponowania nośnikiem przeniesione zostało na spółkę N. Sp. z o.o. Sąd I instancji stwierdził, że nastąpiła zatem zmiana okoliczności faktycznych i prawnych w administracyjnym toku instancji która powinna zostać uwzględniona przez organ, co nie miało jednak miejsca. W ocenie Sądu skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu, który w administracyjnym toku postępowania skutecznie zbył na rzecz innego podmiotu prawo własności działki i obiektów objętych rozbiórką, naruszało przepisy postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji oba kontrolowane rozstrzygnięcia należało uznać za wadliwe. Tym samym organy obu instancji naruszyły również przepis materialny - art. 52 u.p.b. Wskazanie adresata decyzji wydanej na podstawie art. 48 u.p.b. bez ustaleń stanu faktycznego wynikającego z dowodów dołączonych do skargi świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji zarówno wskazanego przepisu jak i art. 52 u.p.b., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 48 i 52 u.p.b. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu odwoławczego i wydanej przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., co skutkowało wydaniem przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargi;
- 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. w zw. z art. 48 i 52 u.p.b. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne w omawianej sprawie zgodnie z przepisami zawartymi w k.p.a., zebrały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny zgodnie z zasadami zawartymi w k.p.a., w tym odniosły się do zmiany okoliczności faktycznych sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jak również skierowały decyzję do nowego podmiotu, który uzyskał status strony w ramach prowadzonego postępowania,
- 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez C. Sp. z o.o. oraz skargę wniesioną przez N. sp. z o.o. w W. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, wzięły pod uwagę w ramach prowadzonego postępowania II instancji zmianę stanu faktycznego, co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oraz podjęły decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami,
- 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, co nie pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku,
- 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi C. sp. z o.o. oraz skargi N. sp. z o.o.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi C. sp. z o.o. oraz skargi N. sp. z o.o. poprzez ich oddalenie. W przypadku uznania, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. organ odwoławczy wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. organ odwoławczy wniósł o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oddalona, gdyż zaskarżony wyrok – pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia – odpowiada prawu, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że poddane kontroli decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zostały zasadnie uchylone, a błędna część rozważań Sądu Wojewódzkiego podlega zastąpieniu przez ocenę prawną i wskazania procesowe Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Zasadnicza część zarzutów kasacyjnych, zmierzających do zakwestionowania negatywnej oceny legalności ustalania i wyjaśniania stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organy pierwszej i drugiej instancji, okazała się bezzasadna.
Nie znajdują uzasadnionych podstaw zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. w zw. z art. 48 i 52 u.p.b. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnione przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił zmiany okoliczności faktycznych i prawnych w odniesieniu do podmiotu będącego właścicielem budowli reklamowej. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że organ odwoławczy błędnie pominął wynikającą z umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zmianę podmiotową w zakresie prawa własności spornego wolnostojącego nośnika reklamowego. Powyższa umowa została przedłożona organowi pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc już po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia[...] kwietnia 2016 r., oraz przekazana wraz z odwołaniem organowi drugiej instancji.
Ten ostatni organ uznał jednak, że wyżej wymieniona umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie, zawarta z zastrzeżeniem warunku rozwiązującego, nie powoduje zmiany "adresata obowiązków nałożonych na gruncie prawa administracyjnego", a ma ona na celu "wyłącznie uchylenie się od obowiązku rozbiórki przedmiotowego nośnika" (s. 3 decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r.). Stanowisko skarżonego organu ze względu na wadliwość materialnoprawną skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie i w konsekwencji wadliwym wyjaśnieniem i rozstrzygnięciem istoty sprawy w zakresie adresata nakazu rozbiórki.
W związku z powyższym nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.
Pozbawione uzasadnionych podstaw są również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku w zakresie przyjętego stanu faktycznego sprawy oraz zawarcie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiada w stopniu wystarczającym formalnym wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zawiera ono przedstawienie i ocenę legalności stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji sformułował również dostatecznie precyzyjne wskazania co do konieczności uzupełnienia i zmiany ustaleń w stanie faktycznym sprawy w odniesieniu do adresata nakazu rozbiórki. Odmiennym zagadnieniem jest ocena prawidłowości materialnoprawnej powyższych wskazań (zob. uwagi poniżej).
Częściowo uzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 48 i 52 u.p.b. przez niewłaściwą kontrolę legalności materialnoprawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ocena prawna Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i zastosowania prawa materialnego jest niepełna i niewystarczająca. Sąd Wojewódzki, pomimo dysponowania wystarczającym materiałem procesowym wynikającym z akt sprawy administracyjnej, uchylił się w istocie od weryfikacji legalności wykładni i stosowania prawa materialnego przez organ odwoławczy, nie zważając na to, że przesądzona już definitywnie konieczność zmiany ustaleń faktycznych w zakresie właściciela budowli reklamowej pociąga za sobą obowiązek sformułowania ostatecznej i pełnej oceny prawnej w zakresie prawa materialnego podlegającego zastosowaniu w przedmiotowej sprawie.
Z akt sprawy administracyjnej – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – jednoznacznie wynika, że sporna budowla reklamowa (wolnostojący nośnik reklamowy) stanowi odrębny od nieruchomości gruntowej przedmiot własności. Zawarta przez spółkę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jako najemcę umowa najmu terenu nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (przedłużana w drodze aneksów) przewiduje, że tablica reklamowa wraz z wolnostojącą konstrukcją stanowi własność najemcy (§ 1 umowy). W konsekwencji nie można przyjąć, że sporna budowla reklamowa jest częścią składową nieruchomości gruntowej, pomimo trwałego związania z gruntem (oświetlona tablica reklamowa została zamontowana na słupie stalowym połączonym z fundamentem całkowicie zagłębionym w gruncie). Jako błędne należy również uznać twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że inwestor (C. Sp. z o.o.) "zbył na rzecz innego podmiotu prawo własności działki i obiektów objętych rozbiórką" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Jest oczywiste, że inwestor samowoli budowlanej jest jedynie najemcą nieruchomości, a prawo własności przysługiwało mu jedynie co do spornej budowli reklamowej. Budowla ta nie stanowi natomiast części składowej nieruchomości gruntowej. Jak bowiem trafnie i przekonująco wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 699/18, wyniki wykładni art. 47 § 2 i art. 48 k.c. na tle art. 3 pkt 3 u.p.b. nakazują przyjąć, że definicje prawnobudowlane wykazują odrębność pojęciową i funkcjonalną specyfikę względem pojęć i instytucji prawa cywilnego. Wolno stojące tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b., jakkolwiek muszą być trwale związane z gruntem, to jednak powyższa cecha definicyjna tego rodzaju budowli nie może być utożsamiana z cechą trwałości związania z gruntem budynków i innych urządzeń, która zgodnie z zasadą interpretacyjną z art. 48 k.c. przesądza o uznaniu powyższych obiektów za części składowe gruntu.
O ile bowiem celem regulacji cywilnoprawnej w zakresie definiowania rodzajów rzeczy jako przedmiotów własności i innych praw majątkowych jest wyznaczenie granic kategorialnych i samodzielności przedmiotów praw majątkowych, o tyle cele regulacji prawnobudowlanej w tym zakresie są całkowicie odmienne. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cecha trwałości powiązania obiektu budowlanego z gruntem nie może być automatycznie uznawana za spełniającą warunek trwałości związania, o którym mowa w art. 48 k.c. odczytywanym w świetle art. 47 § 2 k.c. Prawnobudowlana cecha trwałości powiązania obiektu budowlanego z gruntem odnosi się do techniczno-funkcjonalnych cech tego obiektu, a nie do zagadnienia jego samodzielności jako przedmiotu prawa własności lub innych praw rzeczowych. Przepis art. 48 k.c. ustanawia wprawdzie zasadę, że budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania) stanowią części składowe gruntu, jednakże powyższa zasada doznaje wyjątków w szczególnych regulacjach ustawowych (np. ustanawiających odrębną od własności gruntu własność budynków).
Ponadto cecha trwałości związania z gruntem musi być interpretowana zgodnie z definicjami sformułowanymi w art. 47 § 2-3 k.c. Zgodnie z art. 47 § 2 k.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego, natomiast zgodnie z art. 47 § 3 k.c. przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że budowle trwale – w sensie prawnobudowlanym – z gruntem związane (np. wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe) mogą być uznane za odrębny i samodzielny (niestanowiący części składowej gruntu) przedmiot praw rzeczowych, jeżeli istnieje techniczna możliwość ich odłączenia od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości (naruszenia substancji) oraz jeżeli połączenie z gruntem nie ma charakteru stałego, a więc zostało dokonane jedynie czasowo ("dla przemijającego użytku").
Wobec powyższego prawidłowa ocena prawna na tle stanu faktycznego sprawy musi zawierać definitywnie stwierdzenie, że sporna budowla reklamowa jako odrębny od nieruchomości gruntowej przedmiot własności mogła stać się przedmiotem zawieranej na podstawie art. 353 (1) k.c. nienazwanej umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, na mocy której dłużnik będący właścicielem rzeczy (w tym wypadku nośnika reklamowego) przenosi własność tej rzeczy na wierzyciela (w tym wypadku właściciela nieruchomości gruntowej) w celu zabezpieczenia wykonania określonego zobowiązania. Umowa tego rodzaju jako typ umowy przysparzającej charakteryzuje się własną przyczyną przysporzenia, którą jest tzw. causa cavendi, a więc przyczyna zabezpieczająca (zob. szersze rozważania zawarte w uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 1992 r., II CRN 87/92, OSNCP 1993/5/89, oraz z dnia 5 maja 1993 r., III CZP 54/93, OSNC 1993/12/219).
W przedmiotowej sprawie na mocy umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie z dnia [...] kwietnia 2016 r. strona skarżąca kasacyjnie jako dłużnik i właściciel nośnika reklamowego przeniosła "solo consensu" na swojego wierzyciela (spółkę N. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) własność i posiadanie spornego nośnika reklamowego, w celu zabezpieczenia określonych niespornych wierzytelności, z zastrzeżeniem warunku rozwiązującego, że "po zapłacie" powyższych "wierzytelności" własność i posiadanie nośnika reklamowego "przejdą z powrotem" na jego właściciela, to jest na spółkę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (§ 2 ust. 2 i 3 umowy z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Strony powyższej umowy postanowiły również, że ma ona charakter czasowy (zgodnie z § 9 ust. 2 umowa została zawarta na czas oznaczony do dnia [...] grudnia 2017 r.), co oznacza, że warunek rozwiązujący umowy w postaci wykonania zobowiązania przez dłużnika, skutkujący powrotnym przeniesieniem prawa własności nośnika reklamowego na jego byłego właściciela będącego dłużnikiem, mógł zostać spełniony najpóźniej do dnia [...] grudnia 2017 r. Postanowienia umowne tego rodzaju są uznawane za dopuszczalne w orzecznictwie Sądu Najwyższego.
Nie więc wykluczone, że strony umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie uzależnią skuteczność roszczenia byłego właściciela będącego dłużnikiem o zwrotne przeniesienie prawa własności przewłaszczonego przedmiotu od okoliczności, które łączą w sobie cechy warunku i terminu (zob. np. wyrok SN z dnia 5 marca 1999 r., I CKN 1069/98, OSNC 1999/9/160; wyrok SN z dnia 8 marca 2002 r., III CKN 748/00, OSNC 2003/3/33). W takim jednak wypadku w razie niewykonania w wyznaczonym terminie zobowiązania przez dłużnika będącego przewłaszczającym wygasa zobowiązanie wierzyciela do powrotnego przeniesienia własności przewłaszczonej rzeczy na dłużnika i wierzyciel ten powinien niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do zaspokojenia zabezpieczonego długu z przewłaszczonego prawa oraz do rozliczenia się z dłużnikiem z przedmiotu zabezpieczenia (por. wyrok SN z dnia 13 maja 2011 r., V CSK 360/10).
Umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie spornego nośnika reklamowego zawarta toku postępowania przed organem pierwszej instancji wywołała skutki prawnorzeczowe i w związku z tym organ odwoławczy, mając wiedzę o zmianie właściciela (zawiadomienie o zawarciu umowy wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r., po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.), powinien był uwzględnić ten fakt, kierując nakaz rozbiórki nielegalnie zrealizowanego wolnostojącego nośnika reklamowego do aktualnego właściciela tego nośnika, względnie do tegoż właściciela i inwestora samowoli budowlanej.
Uwzględniony we wskazanym zakresie zarzut kasacyjny nie mógł jednak doprowadzić do wzruszenia kontrolowanego wyroku, albowiem pomimo stwierdzonych błędów oceny prawnej Sąd Wojewódzki prawidłowo uchylił zaskarżone decyzje.
Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego zastosują się do prawomocnie i ostatecznie wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.), jakie zostały sformułowane w niniejszym wyroku. Niezależnie od obowiązku uwzględnienia stanowiska interpretacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne będzie ustalenie aktualnego stanu prawnego w zakresie podmiotu prawa własności spornej budowli reklamowej. Uwzględniając treść § 2 ust. 2 i 3 w zw. z § 9 ust. 2 umowy przewłaszczenia na zabezpieczenia z dnia [...] kwietnia 2016 r., w tym upływ terminu jej obowiązywania, organ zobowiąże strony tej umowy do złożenia oświadczeń w przedmiocie aktualnego stanu spornego nośnika reklamowego w zakresie podmiotu prawa własności (wyjaśnienia wymaga czy własność nośnika ostatecznie przeszła na wierzyciela z dniem [...] stycznia 2018 r., czy też doszło do powrotnego przeniesienia własności przewłaszczonej rzeczy na dłużnika, czyli stronę skarżącą kasacyjnie).
Jeżeli ustalenia w tym zakresie okażą się bezsporne, organy rozstrzygając ponownie sprawę, nałożą obowiązek rozbiórki nośnika reklamowego na jego aktualnego właściciela. Jeżeli natomiast status prawnopodmiotowy powyższego nośnika okaże się sporny i z okoliczności sprawy będzie wynikać, że wierzyciel będący podmiotem przewłaszczonym może pozostawać właścicielem tego nośnika, organy – w celu ostatecznego i końcowego załatwienia sprawy – rozważą orzeczenie nakazu rozbiórki solidarnie na inwestora samowoli budowlanej oraz na nowego właściciela budowli reklamowej (nabywcę obiektu w drodze przewłaszczenia).
Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku, zasądzając na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej (C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) kwotę 360 (trzystu sześćdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.