Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1654/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 438/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 179a oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) w pkt I uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 438/15; w pkt II oddalił skargę C. P. (następcy prawnego W. P.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek wniosku W. P. z dnia... 2014 r. dotyczącego zbadania zgodności z projektem budowlanym budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] w dniu [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie nakazujące A. i Z. P. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę związanych z przebudową budynku gospodarczego, wykonanie niezbędnych zabezpieczeń – zamknięcie wejść do budynku oraz przedstawienie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednią oceną techniczną.

Zobowiązani przedłożyli organowi nadzoru budowlanego żądane opracowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2015 r. na podstawie art. 105 § 1 i 2 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy przez A. i Z. P. budynku gospodarczego usytuowanego w [...] na przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organu powiatowego wskazano, że organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednią oceną stanu technicznego. Nadto dysponował on dokumentacją związaną z budową budynku gospodarczego w latach 2012-2013 na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja nr [...], oraz z zakończeniem jego budowy - zaświadczenie o znaku [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. W trakcie oględzin na nieruchomości ustalono, że w [...] przy ul. [...] usytuowany jest budynek gospodarczy, parterowy z użytkowym poddaszem. Budynek ten graniczy z podobnym budynkiem (zabudowa bliźniacza) na sąsiedniej działce nr [...]. Opierając się na zebranych dokumentach PINB w [...] wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, na podstawie którego był legalnie wybudowany kontrolowany budynek gospodarczy, wynika, że inwestor po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o jego zakończeniu i otrzymaniu odpowiedniego zaświadczenia, przystąpił do jego przebudowy bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę.

W przedmiotowym budynku gospodarczym wykonano: dodatkowy otwór drzwiowy w tylnej (wschodniej) ścianie budynku z drzwiami wejściowymi prowadzącymi na ogród, pomieszczenie ubikacji wraz z instalacją wody i kanalizacji sanitarnej przez wydzielenie część pomieszczenia na parterze, instalacje: gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, wodną i kanalizacyjną wraz z przyłączami, drzwi wejściowe wraz bocznymi panelami w ścianie frontowej oraz wyłaz na strych z drabiną rozkładaną w suficie poddasza, których nie przewidywał projekt pierwotny. Poza tym projekt przewidywał, że poddasze w budynku gospodarczym będzie nieużytkowe z podłogą z płyty OSB, a wykonano poddasze użytkowe z podłogą z paneli. Na to poddasze projektowano wejście poprzez drabinę chowaną w małym kwadratowym otworze w stropie. Wykonano natomiast stałe schody drewniane na stalowej konstrukcji i duży prostokątny otwór w stropie o wymiarach 275x89 cm.

PINB w [...] stwierdził, że wykonane w budynku roboty należy zakwalifikować jako jego przebudowę, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę, ponieważ takie roboty budowlane nie mogą zostać zaliczone do żadnej kategorii wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. W związku z tym stwierdzono konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Następnie wskazując na wydane postanowienie z dnia 19 grudnia 2014 r. podano, że inwestor przedłożył projekt budowlany - inwentaryzację wykonanych robót budowlanych ze stycznia 2015 r., opracowaną przez uprawnionego projektanta gdzie stwierdzono, że "Wykonany budynek gospodarczy zgodnie z projektem zatwierdzonym przez Starostwo Powiatowe w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. i odebrany po wykonaniu przez PINB w [...] nie wykazuje żadnych uszkodzeń (spękań, osiadań, ugięć i wad wykonawczych konstrukcyjnych) tym samym może być bez żadnych przeszkód eksploatowany w zakresie uwzględnionym w projekcie.

Zmiany wprowadzone po odbiorze końcowym wskazane kolorem czerwonym w inwentaryzacji w projekcie budowlanym - inwentaryzacja, są wykonane z zachowaniem wszystkich warunków technicznych dla danego rodzaju robót (nie wnoszę uwag do jakości robót)."

W ocenie organu powiatowego inwestor przebudowując budynek gospodarczy, prowadził roboty budowlane bez wymaganych uzgodnień, pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego, dopuścił się więc samowolnej przebudowy budynku, która podlegała postępowaniu naprawczemu prowadzonemu w myśl przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jednak samowolna przebudowa budynku gospodarczego, co wynika z otrzymanej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego całego obiektu budowlanego, została wykonana poprawnie i nie spowodowała żadnych zagrożeń.

Wobec tego, że wykonane roboty budowlane obecnie nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, Polskim Normom i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ I instancji umorzył postępowanie, ponieważ jak wskazano przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w tej sytuacji. Uznano nadto, iż stanowiący podstawę oceny inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania, a w konsekwencji i jej legalizacji przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane w świetle prawidłowo i ostatecznie ustalonego przez organy stanu faktycznego nie daje już organowi materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się i nakładania na inwestora obowiązków przewidzianych w tym artykule, ani też obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części, skoro zgodność wykonania ze sztuką budowlaną i prawem budowlanym nie została podważona.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB w [...] wniósł W. P. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Wykonane roboty organ zakwalifikował jako przebudowa obiektu zdefiniowana w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i rozumiana jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Rozważania poczynione w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej poza potwierdzeniem zakresu robót budowlanych skoncentrowały się na aspekcie prawnym związanym z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., na skutek czego jeśli zmiana sposobu użytkowania pociągała za sobą np.: przebudowę, wówczas organ powinien wszcząć dwa odrębne postępowania rozstrzygając w pierwszej kolejności w trybie art. 50-51 o samowolnie wykonanych robotach, następnie zaś orzec w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w oparciu o dyspozycję art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Zwracając uwagę na odmienność przepisów ustawy Prawo budowlane od wcześniej obowiązujących przeprowadzono ocenę postępowania pierwszoinstancyjnego poczynając od powzięcia informacji o samowolnie wykonanych robotach budowlanych, poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, po umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zasadność decyzji PINB w [...], zdaniem organu II instancji, wynikała z faktu, że przedłożona inwentaryzacja pozwala na stwierdzenie prawidłowości wykonanych robót w sensie technicznym, co nie daje podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek robót.

W ocenie organu samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Dodatkowo organ wojewódzki zwrócił uwagę, że poza postępowaniem dotyczącym samowolnej przebudowy przedmiotowego budynku prowadzone było również postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo mieszkalny, które zakończone zostało decyzją DWINB z dnia [...] 2014 r.

W skardze na decyzję organu II instancji kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem DWINB, iż budynek gospodarczy został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ponieważ inwentaryzacja wykonanych prac w tym budynku wykazała jak różnią się one od zatwierdzonego projektu. Inwestor uzupełniając zgłoszenia o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz budynek związany z działalnością gospodarczą musiał wcześniej przygotować ten budynek do takich zmian, aby wniosek był rozpatrzony, więc dokonał tych zmian samowolnie. Sam wniosek nie mógł być rozpatrywany pozytywnie, ponieważ byłby niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie miał też zgody współwłaścicieli.

Skarżący wyraził pogląd, że nie wie na jakiej podstawie PINB stwierdził, że budynek gospodarczy został wykonany zgodnie z projektem, ponieważ w Prawie budowlanym nie spotkał się z takim pojęciem jak projekt-inwentaryzacja, lecz projekt zastępczy, do którego przedłożenia inwestor nie został zobowiązany. Dodatkowo PINB nie zbadał, w jaki sposób zostały dokonane zmiany w projekcie budowlanym. Zdaniem autora skargi budynek gospodarczy bez żadnych mediów różni się od budynku mieszkalnego z usługami, ponieważ taki budynek musi spełniać inne standardy. Dlatego, jego zdaniem, w tym przypadku nastąpiła ewidentna samowolna przebudowa budynku gospodarczego na budynek mieszkalny z usługami, który w świetle prawa jeszcze nie został zalegalizowany.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 438/15 oddalił skargę W. P. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła uczestniczka postępowania C. P. W skardze kasacyjnej zarzucono, że wyrok Sądu narusza art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a w związku z art. 36a ust. 5 pkt 1, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Nadto zarzucono, że wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy poprzez niezasadne oddalenie skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a ewentualnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że W. P. zmarł. Pismem z dnia [...] 2015 r. uczestniczka postępowania C. P. oświadczyła, że W. P. zmarł w dniu [...] sierpnia 2015 r., a ponadto w dniu [...] września 2015 r. zmarła również uczestniczka postępowania E. P.. Spadkobierczynią po obu zmarłych osobach jest C. P. W dniu [...] 2016 r. do akt sądowych wpłynęły odpisy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] 2015 r., z którego wynika, że spadek po W. P. na podstawie ustawy dziedziczą E. P. i C. P. – po 1/2 każda z nich oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] 2015 r., z którego wynika, że spadek po E. P. dziedziczy na podstawie ustawy C. P. w całości. Skarżąca kasacyjnie C. P. pismem z dnia [...] 2015 r. oświadczyła, że podtrzymuje w całości skargę W. P. i wnosi o uwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w sprawie zachodziła nieważność postępowania, ponieważ w chwili wydania wyroku z dnia 16 września 2015 r. nie żył skarżący W. P. (zm. [...] sierpnia 2015 r.), jak również nie żyła uczestniczka postępowania E. P. (zm. [...] września 2015 r.). W myśl art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zgon strony skarżącej oznacza, że strona ta nie ma zdolności sądowej, a więc zachodzi nieważność postępowania. W stosunku do osób zmarłych nie można bowiem wydawać orzeczeń, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Rozstrzygnięcie skierowane do osoby już nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., czyli gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej. Z tych powodów Sąd stwierdził, że spełniona została przesłanka zastosowania przepisu art. 179a p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd Wojewódzki stwierdził, że inwestorzy na realizację dwóch budynków gospodarczych uzyskali od Starosty [...] decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] 2012 r., nr [...]. Organy nadzoru budowlanego, ani żaden uczestnik prowadzonego postępowania nie podawali, aby decyzja ta została w jakikolwiek sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro zatem decyzja traktuje o budynku gospodarczym, tylko taki budynek (czy jak mowa w decyzji takie budynki) mogły w oparciu o decyzję zostać zrealizowane. Względem stanowiącego przedmiot postępowania obiektu budowlanego w sposób jednoznaczny wypowiedział się PINB w [...] poprzez wydanie w dniu [...] 2015 r. zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej w [...] przy ul. [...] – bez zastrzeżeń. Skutkiem przedstawionych dotychczas zdarzeń, decyzji i zaświadczenia organu nadzoru budowlanego jest konieczność przyjęcia, że w sensie formalnoprawnym legalnie zrealizowano i przystąpiono do użytkowania budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jeśli inwestorzy zgłosili zakończenie budowy i rozpoczęli użytkowanie obiektu, to organy nadzoru budowlanego nie mogły stosować wobec inwestorów przepisów prawa mających zastosowanie w toku procesu budowlanego (tj. przed jego zakończeniem). Organy nie mogły też w tej sytuacji stosować przepisów dotyczących odstąpienia od projektu budowlanego, gdyż inwestycja w sensie formalnym została zakończona i przystąpiono do użytkowania obiektu.

Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zainicjowane pismem W. P., żądającego,,stwierdzenia czy budynek wybudowany na działce nr [...], (...), jest zgodny z projektem budowlanym", co jednoznacznie wykazują zarówno PINB jak i DWINB przebiegało niejako "dwutorowo". Proces budowlany został formalnie zakończony i potwierdzony w drodze zaświadczenia wydanego przez organ o przyjęciu bez uwag zgłoszenia o zakończeniu robót, zatem na gruncie przepisów prawa materialnego można było wyłącznie badać zmianę sposobu użytkowania oraz wykonanie samowolnych robót budowlanych. Oprotestowana skargą decyzja została wydana właśnie w toku tego ostatniego postępowania. Ustalony w trakcie kontroli organu stan faktyczny pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że w budynku wykonano szereg robót budowlanych, które to wpływają na ów obiekt i jednocześnie odbiegają od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.

Poczynione ustalenia słusznie zakwalifikowane zostały jako wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Dalsze "losy" budynku uzależnione były od wywiązania się przez inwestora z obowiązków, jakie nałożył na niego organ nadzoru budowlanego. PINB w [...] zasadnie przyjął, że konieczne jest wstrzymanie robót i nakazanie wykonania zabezpieczeń, natomiast względem technicznych aspektów sprawy nakazano przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną całego budynku. Obowiązki wynikające z postanowienia z dnia [...] 2014 r. nałożone w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zostały przez inwestorów zrealizowane. Z przedłożonego opracowania wynika, że zmiany wprowadzone po odbiorze końcowym są wykonane z zachowaniem wszystkich warunków technicznych dla danego rodzaju robót.

Nadto autor opracowania legitymujący się stosownymi uprawnieniami podał, że "nie wnosi uwag do jakości robót". Dysponując przedłożonym przez inwestora dokumentem PINB w [...] zobligowany był do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót w legalnie wybudowanym obiekcie, zaś z przedłożonego opracowania nie wynikało aby istniała konieczność wykonania jakichkolwiek robót lub też jakiś zakres robót był wykonany niezgodnie ze sztuką budowlaną albo warunkami technicznymi. W takiej sytuacji na gruncie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, skoro faktycznie zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane, jak podał PINB "zostały wykonane poprawnie i nie spowodowały zagrożeń" należało w ocenie Sądu Wojewódzkiego, postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć.

Sąd Wojewódzki podkreślił, ze z żadnego z fragmentów decyzji zarówno pierwszoinstancyjnej, zaś w szczególności z decyzji organu odwoławczego, nie wynika, aby organy potwierdziły zgodność obiektu (w sensie jego aktualnego stanu) z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Otóż ową niezgodność stwierdził już PINB w [...] w trakcie oględzin. Właśnie wobec przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót zgodnie z projektem i wykonanych następnie robót wszczęto postępowanie, a jego celem było sprawdzenie poprawności tych robót w sensie technicznym. Skoro zatem ze sporządzonego opracowania wynika, że w znaczeniu technicznym roboty nie spowodowały żadnych zagrożeń i są wykonane "z zachowaniem wszystkich warunków technicznych dla danego rodzaju robót" należało postępowanie umorzyć. Co do twierdzeń skarżącego związanych z wykonaniem opracowania przez osobę, która sporządzała projekt i wątpliwości co do samej jego nazwy, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości sporządzenia nakazanego przez organ nadzoru budowlanego opracowania przez autora projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Warunkiem stawianym w tym zakresie jest wyłącznie legitymowanie się przez autora opracowania stosowanymi uprawnieniami. Jak wynika z analizy dokumentów inż. O. Ś. załączył zaświadczenie o nadaniu mu uprawnień budowlanych oraz zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Dlatego podniesione w tym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ odwoławczy w swojej decyzji podał, iż postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone decyzją z dnia [...] 2014 r. W przypadku robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania właściwe jest prowadzenie odrębnych postępowań w tych dwóch sprawach w rozumieniu sprawy administracyjnej. Skoro strona ma wątpliwości co do samej zmiany sposobu użytkowania winna twierdzenia w tym zakresie podnosić w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania. Nie jest możliwe aby okoliczność taką brać pod uwagę w postępowaniu dotyczącym wykonanych w budynku robót budowlanych, w toku którego organ bada ich prawidłowość w sensie technicznym. Z treści skargi wynika, że skarżący nie uwzględnia prowadzenia przez służby nadzoru budowlanego dwóch odrębnych postępowań, których zakres przedmiotowy, a nawet przyjęte w podstawie prawnej przepisy prawa materialnego są różne.

Jedyną zbieżnością istniejącą w tych sprawach jest tożsamość samego obiektu budowlanego. Oprotestowana skargą decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, a w konsekwencji rozważania Sądu, mogą dotyczyć wyłącznie zagadnienia wykonanych robót budowlanych w legalnie wybudowanym i zgłoszonym do użytkowania budynku. Sprawa zmiany sposobu użytkowania została bowiem rozstrzygnięta inną decyzją, która nie może podlegać weryfikacji Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dodatkowo zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestorzy prowadzili roboty budowlane bez stosownego pozwolenia. Niezasadny zatem jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ponieważ roboty były prowadzone bez projektu budowlanego. Z tego względu po myśli art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego PINB w... zażądał od inwestorów inwentaryzacji robót. Wobec dokonania oceny, że wykonane roboty budowlane spełniają warunki techniczne i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi czy środowisku, organy postępowanie administracyjne umorzyły. Nie było bowiem wobec tego zasadne wydanie żadnej decyzji z uregulowanych w art. 51 Prawa budowlanego.

W konsekwencji wobec braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych zasadnym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, było umorzenie postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. P. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym pominięciu jego zastosowania;
2. 2. art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne jego zastosowanie;
3. 3. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1, 6 i 7 Prawa budowlanego przez bezzasadną odmowę ich zastosowania w niniejszej sprawie;
4. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy;
5. 5. art. 131 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonywanie ustaleń na innej podstawie faktycznej, niż akta sprawy;
6. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i w następstwie tego uchylenia zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego;
7. 7. art. 276 w zw. z odpowiednio stosowaną normą art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt II i III i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i Z. P. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 276 ppsa w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 ppsa, które według autora skargi kasacyjnej polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – korzystając z instytucji określonej w art. 179 a ppsa – uchylił swój własny wyrok, orzekając w tym samym składzie, przy czym ograniczył się do wyeliminowania wady formalnej, natomiast w sensie merytorycznym orzekł tak samo jak w pierwszym wyroku.

Wbrew stanowisku strony skarżącej przepis art. 18 § 1 pkt 6 ppsa nie ma zastosowania do instytucji przewidzianej w art. 179 a ppsa, a zatem nie ma przeszkód, aby w ramach autokontroli orzekał ten sam skład sędziowski, który wydał zaskarżony wyrok. Z kolei przepis art. 276 ppsa nie miał w sprawie zastosowania, a kwestia związana z prawidłowością wyznaczonego składu orzekającego WSA musiała być rozważona w kontekście przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 ppsa).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwie akcentuje się, że z istoty "autokontroli" wynika, iż zasadniczo powinna być ona dokonywana przez ten sam skład, który orzekał pierwotnie. Tryb autokontroli nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym, lecz postępowaniem nadal toczącym się przed sądem pierwszej instancji, który w wyniku uchylenia uprzednio wydanego wyroku, ponownie rozpoznaje sprawę, jako sąd pierwszej instancji w sprawie ze skargi złożonej do tego sądu. Skutkiem prawnym zastosowania autokontroli nie jest jedynie ocena uprzedniego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych, ale uchylenie tego wyroku i ponowne rozpatrywanie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Przysługujące stronom postępowania prawo do złożenia skargi kasacyjnej od ponownego wyroku stanowi wyraz zachowania konstytucyjnej zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Celem regulacji autokontrolnej jest umożliwienie sądowi, który wydał orzeczenie dotknięte wadą określoną w art. 179a ppsa, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w sposób pozbawiony tej wady.

Takie ukształtowanie postępowania autokontrolnego nie podważa zasady bezstronności sądu, lecz służy wyeliminowaniu wadliwych orzeczeń bez potrzeby uruchomienia kontroli instancyjnej, która i tak musiałaby w przypadku nieważności postępowania lub oczywiście usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 09.06.2017, I OSK 564/16, wyrok NSA z dnia 06.02.2018, II FSK 450/16, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B.Dauter, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wolters Kluwer Warszawa 2018, s. 615).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wyrok tego Sądu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 438/15 w następstwie stwierdzenia, że został on wydany w czasie, gdy nie żył już skarżący W. P. oraz uczestniczka E. P., co skutkowało nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 ppsa). Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki art. 179 a ppsa w związku z przesłanką nieważności postępowania musiało w kolejnym etapie prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy, co zakończyło się rozstrzygnięciem o oddaleniu skargi. Prawidłowość tego orzeczenia jest kontrolowana w granicach złożonej skargi kasacyjnej, a zatem prawa strony nie zostały w żaden sposób ograniczone.

Jako niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym dodatkowo (str.

18) powołano art. 7 kpa, wynika zakwestionowanie przyjętych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji, zgodnie z którymi wykonanie przez inwestorów przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło po rozpoczęciu użytkowania budynku gospodarczego zrealizowanego legalnie na podstawie pozwolenia udzielonego decyzją z [...] 2012 r.

Z uwagi na to, że w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa nie powołano innych przepisów postępowania wiążących się z weryfikacją wyników postępowania wyjaśniającego oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, to należy wskazać uwarunkowania kontroli kasacyjnej przeprowadzonej na podstawie zarzutu z art. 141 § 4 ppsa.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na mylne stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 141 § 4 ppsa "obliguje sąd do samodzielnego ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy."

W obowiązującym modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny – co do zasady – nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną i nie rozstrzyga jej merytorycznie. Zadanie to należy do organu administracji publicznej, a obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast kontrola zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, w tym zbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu uchwały dopuszczono możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Jednocześnie wskazano, za wyrokiem NSA z 12 maja 2005 r. FSK 2123/04, że przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 ppsa.

Uwzględniając powyższe uwagi należało odnieść się do zarzutów kasacyjnych wskazujących na brak weryfikacji przez Sąd Wojewódzki materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności ustaleń faktycznych związanych z zaświadczeniem PINB o przyjęciu zawiadomienia co do zakończenia budowy dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej, co wpłynęło na ocenę legalności robót budowlanych zrealizowanych przez inwestorów. Według twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki naruszył ponadto art. 131 § 1 ppsa (należało wskazać art. 133 § 1), powinien bowiem orzekać na podstawie akt sprawy, a tymczasem w przekonaniu strony skarżącej brak w aktach jest dowodu na to, że inwestorzy wybudowali sporny budynek legalnie i dopiero po zakończeniu budowy wykonali dalsze roboty budowlane.

Niewątpliwie podane wyżej okoliczności dotyczące zakresu i czasu wykonania robót budowlanych nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym miały istotne znaczenie dla wyboru właściwego trybu postępowania naprawczego.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd Wojewódzki nie miał podstaw, aby zakwestionować stan faktyczny ustalony w kontrolowanych decyzjach. Mianowicie z decyzji Starosty [...] z [...] 2012 r. wynika, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], a wśród określonych przez organ architektoniczno – budowlany warunków przewidziano obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania obiektu.

Z kolei z zaświadczenia PINB z [...] 2013 r. wynika, że inwestorzy A. i Z. P. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku gospodarczego na podstawie ww. decyzji z [...] 2012 r., co organ przyjął bez zastrzeżeń. Następnie po interwencji W. P., który pismem z [...] 2014 r. zwrócił się o sprawdzenie zgodności z projektem budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...], organ nadzoru budowlanego wszczął w dniu [...] 2014 r. postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] i dokonał [...] 2014 r. oględzin udokumentowanych protokołem i materiałem fotograficznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie z [...] 2014 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego na działce nr [...] i nałożył na inwestorów A. i Z. P. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i oceny technicznej całego budynku. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w istniejącym budynku gospodarczym (na działce nr [...]) inwestorzy wykonali samowolne roboty budowalne polegające na wykonaniu dodatkowych drzwi, pomieszczenia wc, instalacji gazowej, elektrycznej, wodno – kanalizacyjnej, grzewczej, poddasza użytkowego (zamiast nieużytkowego) oraz schodów drewnianych na stalowej konstrukcji.

W opinii technicznej, wykonanej przez inżyniera budownictwa lądowego z uprawnieniami budowlanymi do projektowania i kierowania robotami budowlanymi stwierdzono wykonanie budynku gospodarczego zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z [...] 2012 r. oraz zaznaczono w projekcie budowlanym zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych po odbiorze końcowym i podano, że odpowiadają one warunkom technicznym.

Organ pierwszej instancji w decyzji umarzającej postępowanie wskazał na zakwalifikowanie spornych robót jako przebudowy legalnie wybudowanego budynku gospodarczego (art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego), a ponadto wyjaśnił, że wobec zgodności wykonanych robót z przepisami budowlanymi (Polskimi Normami i warunkami technicznymi) nie zachodziła potrzeba nałożenia na inwestorów obowiązków przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję dodatkowo zaznaczył, że w sytuacji gdy przebudowa obiektu wiąże się ze zmianą sposobu jego użytkowania, to prowadzone muszą być dwa osobne postępowania w trybie art. 50 – 51 oraz 71 a Prawa budowlanego. Jednocześnie wskazał na toczące się postępowanie co do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalno – usługowy, zakończone decyzją z [...] 2014 r.

W takim stanie sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów nadzory budowlanego co do bezprzedmiotowości dalszego postępowania naprawczego. Podkreślić trzeba, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwalało organom ustalić, że roboty budowlane – wykraczające poza projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] 2012 r. – wykonane zostały po formalnym zgłoszeniu zakończenia budowy budynku gospodarczego. Dokument urzędowy w postaci Zaświadczenia PINB z [...] 2013 r., jak też Opinia techniczna ze stycznia 2015 r. nie zostały dowodowo podważone.

Oceniając wartość dowodową wymienionego Zaświadczenia PINB należało mieć na uwadze, że zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Stosownie do art. 76 § 3 kpa istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Zauważyć w tym miejscu należy, że W. P. w toku postępowania administracyjnego nie zgłosił zastrzeżeń do materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, ani nie przedstawił żadnych konkretnych dowodów mogących zanegować fakty wynikające z przyjętego przez PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego oraz opinii technicznej przedstawionej przez inwestorów. W tym kontekście trafnie organ powiatowy w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z wymogami art. 80 i 81 kpa.

Trzeba bowiem zaznaczyć, że w.w. Zaświadczenie PINB z [...] 2013 r. wydane zostało na podstawie przepisów art. 54 i 57 Prawa budowlanego, regulujących m.in. warunki formalnoprawnego zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. Stosownie do art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić jeżeli organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast przepis art. 57 Prawa budowlanego określa dokumenty, które należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy, w tym: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Z treści Zaświadczenia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy m.in. budynku gospodarczego na działce nr [...] bez zastrzeżeń, co oznacza, że mógł on być legalnie użytkowany.

Wymienione zaświadczenie wydane w trybie art. 217 § 2 kpa potwierdziło fakt dokonanego przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego budynku gospodarczego, ale też potwierdziło stan prawny wynikający z braku złożenia sprzeciwu.

Stwierdzony urzędowo fakt niezłożenia zastrzeżeń (sprzeciwu) do dokonanego zgłoszenia o zakończeniu budowy miał istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż stwarzał domniemanie, ze budowa budynku gospodarczego została zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie m.in., że inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bądź nie załączył do zaświadczenia o zakończeniu budowy i nie uzupełnił wymaganych dokumentów (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego LexisNexis 2014, str. 705; Prawo budowlane, Komentarz M.Wierzbowski i A.Plucińska-Filipowicz Wolters Kluwer 2014, str. 461).

Wobec powyższego niezłożenie sprzeciwu potwierdzone w.w. zaświadczeniem wskazywało na to, że organ nadzoru dysponował wymaganą dokumentacją budowlaną (art.

1. 57) i nie stwierdził przeszkód do legalnego użytkowania obiektu (art. 54).

Z mocy art. 76 kpa dokumenty urzędowe mają istotną moc dowodową, a organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to, co z nich wynika. Z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości, co skutkuje tym, że organ administracji nie może swobodnie oceniać ani kwestionować treści tego dokumentu. Moc dowodowa przyznana dokumentem urzędowym nie powoduje ich niewzruszalności, tak więc strona ma prawo przeprowadzić dowód przeciwko treści takiego dokumentu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz (red.) R.Hauser, M.Wierzbowski, C.H.Beck 2018 r. str. 646). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1548/11 zaznaczył, że szczególna moc dokumentu urzędowego polega na przerzuceniu ciężaru dowodowego i ma na celu uproszczenie postępowania dowodowego. Nie ma bowiem potrzeby przeprowadzania innych dowodów co do faktów wymienionych w dokumencie urzędowym.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że brak inicjatywy dowodowej skarżącego w postępowaniu administracyjnym pozwalał organom nadzoru ustalić fakt legalnego zakończenia budowy budynku gospodarczego w czasie poprzedzającym wydanie Zaświadczenia PINB z [...] 2013 r. Okoliczność ta dodatkowo została potwierdzona w fachowej opinii zawierającej rysunkową inwentaryzację robót wykonanych po formalnym odbiorze obiektu (uwidocznioną na projekcie budowlanym), jak też ocenę co do zrealizowania budynku gospodarczego zgodnie z pierwotnym projektem i pozwoleniem z [...] 2012 r. Stwierdzić należy, że samo zgłoszenie przez skarżącego wątpliwości co do ustaleń wynikających z wymienionych dowodów nie mogło podważyć ich wiarygodności. W postępowaniu administracyjnym nie zostały bowiem ujawnione takie okoliczności, które obligowałyby organ do dalszego badania spornej kwestii. W sytuacji braku przeciwdowodów organy obu instancji władne były dokonywać ustaleń faktycznych na tym materiale dowodowym, który zgromadziły z urzędu.

Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej ustalenie, że przebudowa budynku gospodarczego nastąpiła po jego formalnym odbiorze potwierdzonym Zaświadczeniem PINB z [...] 2013 r. – nie pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

W niniejszej sprawie sekwencja zdarzeń pozwalała uznać za wiarygodną wersję przyjętą przez organy obu instancji. Jak podano w skardze kasacyjnej, W. P. i uczestniczka C. P. "mieli nieograniczone możliwości obserwowania postępów na budowie, na którą udzielili inwestorowi zgody." Jeżeli więc tak było, to dostrzegliby, że budowa budynku gospodarczego już w początkowym etapie postępuje niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Tymczasem pismo żądające sprawdzenia obiektu złożone zostało do organu dopiero [...] 2014 r., a więc po upływie 17 miesięcy od wydanego Zaświadczenia PINB stwierdzającego przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego. Skarżący nie przedstawił żadnego materiału dokumentującego wykonanie już na pierwszym etapie budowy robót budowlanych świadczących o istotnych odstępstwach od pierwotnego projektu budowlanego.

W odwołaniu W. P. zawarł twierdzenia wskazujące na to, że samowolne roboty budowlane wykonywane były po "formalnych odbiorach", a zakończenie nielegalnej przebudowy nastąpiło w maju 2014 r. Zarówno z odwołania, jak i skargi wynika, że zasadniczo sprzeciw skarżącego co do spornych robót budowlanych wiązał się ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalno – usługowy. Dlatego właśnie organ odwoławczy w wydanej decyzji wyjaśnił, że postępowanie naprawcze dotyczyło wyłącznie samowolnie wykonanej przebudowy obiektu, a kwestia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego stała się przedmiotem odrębnego postępowania.

Z tych względów uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą organy nadzoru w przedmiotowej sprawie mogły prowadzić postępowanie naprawcze tylko co do robót budowlanych zrealizowanych w ramach przebudowy budynku gospodarczego i nie było podstaw do ich zakwalifikowania jako istotne odstępstwa od pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją z [...] 2012 r., a w konsekwencji zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Oczywiście uzyskanie przez inwestorów zaświadczenia o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia zakończenia budowy obiektu realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę nie stanowiło zasadniczo przeszkody do badania przez organy nadzoru legalności wykonanych robót budowlanych i ewentualnego zastosowania środków niezbędnych do likwidacji samowoli budowlanej.

Jednak stwierdzić należy, że dopiero wzruszenie mocy dowodowej Zaświadczenia PINB z [...] 2013 r. – według obowiązujących reguł proceduralnych – stwarzałoby obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku sprawdzenia zgodności z prawem wszystkich robót budowlanych zrealizowanych w ramach spornej inwestycji, co wymagałoby kompleksowej weryfikacji całej dokumentacji budowlanej, a więc tej, która służyła do udzielenia pozwolenia na budowę oraz tej, która była przedstawiona na etapie zgłoszenia zakończenia budowy oraz w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyniki postępowania wyjaśniającego dawały podstawę do rozróżnienia robót budowlanych przeprowadzonych zgodnie z pozwoleniem z [...] 2012 r. oraz samowolnie wykonanych robót związanych z późniejszą przebudową budynku gospodarczego.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w sprawie nie mamy do czynienia z brakiem dowodów potwierdzających legalne wybudowanie budynku gospodarczego w ramach pierwotnego projektu budowlanego, lecz z brakiem dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia faktyczne wynikające z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W konsekwencji Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które po przeprowadzeniu postępowania naprawczego stwierdziły, że wykonane roboty budowlane spełniają warunki techniczne i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi czy środowisku, a zatem nie zachodziła potrzeba nałożenia na inwestora obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Zgodzić się również należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w okolicznościach niniejszej sprawy, kwestia zgody współwłaścicieli na dokonanie spornych robót budowlanych była w kontrolowanym postępowaniu poboczna, a organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie miały uprawnienia do zastosowania przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Błędnie autor skargi upatrywał naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w tym, że ani organy nadzoru, ani też Sąd Wojewódzki nie powiązały faktu samowolnego wykonania robót budowlanych z dążeniem do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a nawet przejściowym zrealizowaniem tego zamierzenia w postaci urządzenia w parterze przedmiotowego budynku biura rachunkowego.

Zaakcentować należy, że kontroli sądowej podlegały decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 59. Z akt sprawy wynika, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego dotyczyło robót budowlanych wykonanych w istniejącym budynku gospodarczym wybudowanym w zabudowie bliźniaczej, przy czym inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nie było kwestionowane, a ponadto znajduje potwierdzenie w decyzji z [...] 2012 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków gospodarczych.

Z całego materiału zebranego w aktach, a w szczególności z odwołania i skargi W. P. wynika, że istota sporu wiązała się z brakiem jego zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalno – usługowy. Oczywiście w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania właściwy organ może na podstawie art. 71 a ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek przedstawienia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). W niniejszej jednak sprawie zagadnienie to wykraczało poza przedmiot kontroli sądowej, ograniczonej do decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym. Szeroko do tej kwestii odniósł się organ odwoławczy, wskazując na decyzję WINB nr [...] z [...] 2014 r. wydaną w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

W tym kontekście całkowicie niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przez jego niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wymieniony przepis stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec powyższego nie można było zarzucić organowi nadzoru budowlanego, że sprawdzając zgodność z prawem wykonanej przebudowy nie zażądał od inwestorów oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jednocześnie dostrzec należy, że treść przytoczonej uchwały nie wyłącza tego, że w okolicznościach konkretnej sprawy wykazanie się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości warunkować doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, nie można wykluczyć sytuacji, że organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wyda decyzję nakazującą rozbiórkę w przypadku ustalenia, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, a posiadanie przez inwestorów prawa do pobudowania na działce nr [...] budynku gospodarczego czyniło bezprzedmiotowym ponowne badanie tej kwestii w ramach postępowania naprawczego dotyczącego robót związanych z samą jego przebudową.

Eksponowanie w skardze kasacyjnej braku zgody współwłaścicieli, tj. skarżącego i skarżącej kasacyjnie na wykonanie prac budowlanych mających na celu przystosowanie przedmiotowego budynku do innego niż gospodarczy, sposobu jego użytkowania dowodzi nieadekwatności zarzutów w tym zakresie stawianych do przedmiotu niniejszej sprawy. Zauważyć trzeba, że samo wykonanie przebudowy budynku gospodarczego nie oznaczało zmiany sposobu jego użytkowania. Zaznaczyć również należy, ze stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki rozstrzygał sprawę w granicach wyznaczonych przedmiotem skonkretyzowanym w zaskarżonej decyzji, tymczasem sformułowane w podstawach kasacyjnych zarzuty w dużej mierze dotyczyły sprawy administracyjnej prowadzonej w zakresie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego.

Podkreślenia wymaga również to, że zarówno w skardze, jak też w skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana kwalifikacja spornych robót budowlanych jako przebudowy budynku gospodarczego, przy czym stosownie do art. 3 pkt 7 a) Prawa budowlanego za przebudowę należy rozumieć wykonanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Reasumując, właśnie okoliczność zakwalifikowania samowolnie wykonanych robót budowlanych jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7 a) Prawa budowlanego skutkowała tym, że organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku badać ponownie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro wykazali się oni stosownym tytułem prawnym do nieruchomości na etapie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 a) Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi.

W konsekwencji niepodważony w sprawie fakt legalnego wybudowania spornego budynku gospodarczego implikował tym, że w postępowaniu naprawczym dotyczącym samowolnej jego przebudowy organ nadzoru budowlanego uprawniony był do umorzenia postępowania po stwierdzeniu zgodności zrealizowanych robót budowlanych z warunkami technicznymi i przepisami Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kontrolowane decyzje wydane zostały zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie rozpoznawanej w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a w przeprowadzonym postępowaniu nie wystąpiły uchybienia proceduralne w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa. Wniosek uczestników A. P. i Z. P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, gdyż nie znajduje on oparcia w przepisach art. 203 i art. 204 ppsa, które przewidują wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego dla strony która wniosła skargę kasacyjną lub organu bądź skarżącego.