Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 04 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1596/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji"), postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek z [...] kwietnia 2015 r., złożony przez J. M. (zwanego też dalej "wnioskodawcą" "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie"), o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] lipca 1996 r., znak: [...]. Decyzją tą nakazano H. i J. M.: 1. dokonać rozbiórki samowolnie dobudowanego garażu jednostanowiskowego do istniejącego budynku mieszkalnego położonego przy ul. K. na parceli nr [...] w A.;

1. 2. rozbiórkę garażu wykonać na własny koszt;
2. 3. teren po dokonaniu rozbiórki garażu przywrócić do stanu pierwotnego i uporządkować;
3. 4. rozbiórkę garażu wykonać w terminie do dnia [...] września 1996 r. Organ I instancji zaznaczył, że choć wniosek z [...] kwietnia 2015 r. pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony postępowania, jak również dotyczy sprawy z zakresu kompetencji organu administracji publicznej, do którego został wniesiony, to PINB był zobligowany odmówić uwzględnienia wniosku i wszczęcia postępowania zgodnie z jego treścią, dlatego że wniosek ten dotyczy aktu administracyjnego, który został wyeliminowany z obiegu prawnego rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Wojewoda B., decyzją z [...] sierpnia 1997 r., znak: [...], uchylił bowiem w całości decyzję własną z [...] września 1996 r., znak [...], oraz ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] lipca 1996 r., i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – co oznacza, że wniosek J. M. dotyczy aktu administracyjnego wyeliminowanego z obiegu prawnego. PINB podkreślił, że organ nadzoru budowlanego nie musi, a nawet nie powinien, wszczynać z urzędu postępowania, które w świetle ustaleń faktycznych jest bezprzedmiotowe. Kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie zostałaby bowiem wydana w warunkach tzw. powagi rzeczy osądzonej, co z kolei wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

J. M. wniósł na powyższe postanowienie PINB zażalenie, zarzucając naruszenie art. 6 i art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że pomimo upływu 18 lat, postępowanie w sprawie rzekomej samowoli budowlanej skarżącego nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Organ wszczął natomiast w tej sprawie nowe postępowanie, które jednak nie może doprowadzić do celu, gdyż nie jest możliwe prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie. Zdaniem autora zażalenia, wobec identyczności materii obu postępowań, organ I instancji winien był w pierwszej kolejności zakończyć w jakikolwiek sposób postępowanie trwające już dłuższy czas, a dopiero później zastanawiać się nad potrzebą, czy też możliwością, wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Ponadto skarżący zaznaczył, że zaskarżony akt powinien być decyzją, nie postanowieniem, a obligatoryjną podstawę jej wydania stanowi art. 105 § 1 k.p.a.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej też jako "MWINB" lub "organ odwoławczy"), przywołanym na wstępie postanowieniem z 12 października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że zaskarżone postanowienie PINB wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, określona w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczy bowiem decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i wskutek określonych okoliczności faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Skoro zaś decyzja administracyjna, której dotyczy przedmiotowy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia, została wyeliminowana z obrotu prawnego, to brak jest możliwości stwierdzenia jej wygaśnięcia, a organ nadzoru budowlanego nie może procedować w tym zakresie.

J. M. wniósł skargę na ww. postanowienie MWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 k.p.a.) poprzez dopuszczenie możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, która nie została zakończona decyzją ostateczną, oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skarżący podniósł, że zarzut skargi jest ściśle związany z poczynionym przez organy obu instancji jednoznacznym ustaleniem, że postępowanie prowadzone w tej samej sprawie (rozbiórki obiektu budowlanego położonego na nieruchomości Skarżącego) toczyło się w pierwszej instancji już w roku 1996. Ostatnią informacją pochodzącą z tego postępowania jest decyzja organu odwoławczego, tj. Wojewody B. z [...] sierpnia 1997 r., przy czym chodzi tutaj o decyzję kasatoryjną, przypuszczalnie nieprawomocną. Skarżącemu nie są znane dalsze losy tego postępowania. Prawdopodobnie trwa ono nadal, gdyż po wydaniu wspomnianej decyzji Wojewody, organy obu instancji nie przejawiały w stosunku do skarżącego żadnej aktywności. Taki stan rzeczy istniał przez okres 18 lat, po czym, na bliżej nieznanych zasadach, organ pierwszej instancji wszczął w tej samej sprawie kolejne postępowanie. Po otrzymaniu zawiadomienia o jego wszczęciu skarżący, któremu zależało na przywróceniu stanu zgodności z prawem, złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia wydanej już decyzji o rozbiórce, przypuszczając, że decyzja kasatoryjna Wojewody prawdopodobnie nie została w ogóle doręczona stronom.

Skarżący domniemywa, że przyczyną zaskarżonej obecnie odmowy wszczęcia postępowania jest zagubienie przez organ akt ww. sprawy. Przyczyna ta nie może być jednak uznana za uzasadnioną, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Wręcz przeciwnie, obowiązkiem organu jest odnaleźć akta, a przynajmniej ustalić, jakie były dalsze losy ww. decyzji Wojewody. Zdaniem Skarżącego prowadzona w latach 1996–1997 sprawa dotycząca rozbiórki obiektu musiała w jakiś sposób zostać ukończona. W takiej zaś sytuacji – o ile nie umorzono postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. – istniałaby już decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę rozbiórki obiektu Skarżącego i bez jej uprzedniego uchylenia w jakimkolwiek trybie nie można ponownie wszczynać w tej samej sprawie nowego postępowania.

Ponadto Skarżący, z uwagi na brak pewnych informacji co do ewentualnych rozstrzygnięć merytorycznych dotyczących przedmiotu postępowania, wnioskował o zastosowanie przez Sąd w stosunku do tych aktów (względnie niektórych z nich) instrumentu prawnego przewidzianego w art. 135 p.p.s.a.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 1596/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za trafne uznał stanowisko organów, że skarżący jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Jako inwestor obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, posiada interes prawny we wniesieniu wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Jednakże z punktu widzenia przyjętej przez skarżącego drogi wzruszenia tej decyzji (poprzez uruchomienie trybu nadzwyczajnego z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.), najistotniejsza jest okoliczność, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] lipca 1996 r. nakazująca rozbiórkę została uchylona i wobec tego nie może ona stanowić przedmiotu jakiegokolwiek toczącego się postępowania wykonawczego. Przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie było zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., w postaci istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody B. z [...] sierpnia 1997 r. uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] lipca 1996 r.

Z uwagi na tę okoliczność nie jest możliwe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji administracyjnej uprzednio uchylonej, bowiem konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji jest jej usunięcie z obrotu prawnego. Postępowanie dotyczące decyzji uchylonej jest niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a k.p.a., tj. postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania.

Wobec tego Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że przyczyna przedmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a. co do odmowy wszczęcia postępowania jest oczywista i nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia został przez organ I instancji ustalony w sposób wystarczający (został w całości zaaprobowany przez organ odwoławczy) i rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Za niezasadne i niemające wpływu na rozstrzygnięcie uznał Sąd pierwszej instancji również zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 k.p.a., bowiem właśnie wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie mogło doprowadzić do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z kolei podnoszona przez skarżącego kwestia ewentualnego zagubienia akt sprawy prowadzonej w latach 1996–1997 winna być, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, należycie zbadana przez właściwe organy w innym, niż niniejsze, postępowaniu – będącym kontynuacją ww. postępowania w sprawie rozbiórki, w którym zapadła decyzja Wojewody z [...] sierpnia 1997 r. – które powinno w pierwszej kolejności zostać zakończone.

I to w tamtym postępowaniu organ I instancji winien odnaleźć akta i ustalić jakie były dalsze losy ww. decyzji Wojewody. W razie potrzeby w tamtym postępowaniu organ może zastosować również w drodze analogii przepisy Działu IX p.p.s.a. w celu odtworzenia akt administracyjnych. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że losy ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, po decyzji Wojewody z 12 sierpnia 1997 r., nie wynikają z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi przez organ. Brak zatem podstaw do przyjęcia, jak podnosił skarżący, że w sprawie miało miejsce ponowne wszczęcie postępowania w sprawie, która nie została zakończona decyzją ostateczną.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno decyzja z [...] sierpnia 1997 r., jak i uchylona nią decyzja, były – w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej – poza zakresem kontroli sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Krakowie wniósł J. M., reprezentowany przez r.pr. M. J., który jako "podstawy (zarzuty) kasacyjne" wskazał naruszenie:

1. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, które były niezbędne do końcowego załatwienia sprawy,
3. 3) art. 33 § 1 w zw. z art. 75 i art. 91 § 2 p.p.s.a., przez pominięcie doręczenia odpisu skargi i zawiadomienia o terminie rozprawy H. M., a także, prawdopodobnie, innych stron postępowania administracyjnego.

Z powołaniem się na te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki oraz orzeczenie o kosztach według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł w pierwszej kolejności, że niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegało w tym przypadku na przyjęciu niemożliwości stosowania tego ostatniego przepisu do decyzji, które została wprawdzie uchylona przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jednak decyzja kasatoryjna tego organu nie uprawomocniła się. Ze względu na domniemany brak akt postępowania nie wiadomo, jakie były dalsze losy decyzji pierwszoinstancyjnej. Na tle materiałów znajdujących się w aktach sądowych nie można powiedzieć, czy wspomniana decyzja organu odwoławczego (Wojewody) uprawomocniła się, czy też któraś ze stron ją zaskarżyła. Na pewno nie uczynił tego Skarżący, ponieważ, jak podał, nie otrzymał decyzji Wojewody, zatem termin do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, w stosunku do skarżącego, jeszcze nie rozpoczął biegu.

Nie jest jednak wykluczone – zdaniem skarżącego kasacyjnie – że decyzja, o której tu mowa, została uchylona w jednym z trybów nadzwyczajnych (art. 145, art. 156, art. 161, art. 182 k.p.a.), względnie wskutek skargi do sądu administracyjnego innej strony; tego nie da się już jednak ustalić, ponieważ akta sprawy – jak wynika z uzasadnienia wyroku – zaginęły. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro nic bliższego nie wiadomo o rzekomej prawomocności decyzji Wojewody z 1997 r., to tym mniej można powiedzieć o obowiązywaniu czy też o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja uchylająca prawdopodobnie nie jest prawomocna i trudno znaleźć bezpośredni dowód na jej doręczenie wszystkim stronom. Można jedynie przeprowadzić w tej kwestii, jako dowód pośredni, swoiste wnioskowanie. Gdyby bowiem omawiana decyzja Wojewody utrzymała swoją moc obowiązującą, to organ pierwszej instancji (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zapewne już w roku 1998, a więc po wejściu w życie reformy administracji publicznej) prowadziłby w sprawie jakiekolwiek postępowanie, a to oznacza, że akta sprawy byłyby w jego dyspozycji, o ile nie ma ich strona przeciwna, jako organ odwoławczy.

Jeśli jednak ostateczna, kasatoryjna decyzja Wojewody do dnia dzisiejszego nie uprawomocniła się, to tym samym błędne wydaje się stanowisko, w myśl którego na skutek jej wydania utraciła moc wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji. Przeciwnie, ta ostatnia decyzja pozostaje niejako w próżni prawnej: nie można jednoznacznie określić, czy obowiązuje, czy też nie, oraz czy posiada walor ostateczności. Omawianej kwestii nie da się wyjaśnić bezpośrednio w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Należy ona do właściwości organów administracji, a więc ze względu na niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia reformatoryjnego, zaskarżony akt należało, jak się wydaje skarżącemu kasacyjnie, raczej uchylić.

Motywując drugi z zarzutów – naruszenia art. 135 p.p.s.a. – skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki sformułował pogląd o dopuszczalności stosowania poprzez analogię (analogia iuris) przepisów p.p.s.a. dotyczących odtwarzania zagubionych i zniszczonych akt, przez organy administracji. Skarżący, jak zaznaczył, nie kwestionuje tego poglądu wprost, a jedynie chciałby uzyskać potwierdzenie jego słuszności, gdyż pogląd ten jest dla skarżącego nader korzystny, prowadzi bowiem do rezultatów identycznych z postulowanymi we wniosku o wszczęcie postępowania. Jednakże, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji powinien był w takim przypadku użyć art. 135 p.p.s.a. i alternatywnie rozwiązać istniejący w sprawie problem: zamiast formułowania zaleceń pod adresem organu administracji, można było wezwać ów organ do zgromadzenia i przedłożenia Sądowi całości materiałów sprawy, nie poprzestając na nadesłanych, szczątkowych, wybiórczo skompletowanych aktach – aby w ten sposób doprowadzić do ostatecznego załatwienia sprawy, to jest do uzyskania danych dotyczących bytu prawnego ww. decyzji z 1997 r.

Uzasadniając ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że J. M. domagał się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, której nie był jedynym adresatem, gdyż była nim także H. M. Zatem z chwilą złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego powinno było pojawić się pytanie, czy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania winno być skierowane tylko do wnoszącego podanie, czy również do pozostałych stron. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie art. 33 § 1 p.p.s.a. obligował wojewódzki sąd administracyjny do traktowania H. M. jako uczestnika na prawach strony, a więc również do doręczenia jej odpisu skargi i odpowiedzi na nią (art. 75 p.p.s.a.), zawiadomienia jej o terminie rozprawy (art. 91 § 2), jak również do odroczenia rozprawy w celu zawiadomienia danej osoby o nowym terminie na podstawie art. 110.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych unormowań prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w nin. sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew wymogowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a., w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie zostało wyraźnie wskazane, w ramach której z podstaw – naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania – mieszczą się poszczególne zarzuty podniesione w tej skardze. Przepisy, których naruszenie zarzucono, oraz treść podniesionych zarzutów pokazują jednak, że pierwszy z nich mieści się w ramach pierwszej z wymienionych podstaw kasacyjnych: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – bowiem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., którego niewłaściwe zastosowanie (w zw. z art. 151 p.p.s.a.) zarzucono, jest przepisem prawa materialnego, jako że określa generalne skutki administracyjnoprawne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (zob. wyrok NSA z 20.12.2011 r., II OSK 1913/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – natomiast dwa pozostałe zarzuty dotyczą uchybień o charakterze proceduralnym (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesione zostają zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, co do zasady, zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Od razu należy więc zauważyć, że żaden z podniesionych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania – tj. ani zarzut nr 2, ani nr 3 – nie dotyczył wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji, i zaakceptowanych bez zastrzeżeń przez Sąd pierwszej instancji. A próba podważenia tych ustaleń w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego (zarzutu nr 1) nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które niniejszy skład tego Sądu w pełni podziela, w ramach zarzutów prawnomaterialnych nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 17.04.2012 r., II GSK 258/11, CBOSA).

Zatem wobec stwierdzonego wyżej braku skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych dotyczących wadliwości ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, rozpoznając podniesione w skardze zarzuty, był zobligowany przyjmować, iż stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak to zostało przyjęte w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji. W szczególności dotyczy to kluczowej w tej sprawie kwestii ustania bytu prawnego decyzji rozbiórkowej Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] lipca 1996 r. (znak: NB.7355/9/96/A) – o stwierdzenie wygaśnięcia której zawnioskował J. M. pismem z [...] kwietnia 2015 r. – a co do której to decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, w ślad za organami obu instancji, że została ona skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego mocą decyzji Wojewody B. z [...] sierpnia 1997 r. (znak: [...]). Ustalenie to nie zostało przez Skarżącego skutecznie podważone.

W konsekwencji jako pozbawione doniosłości prawnej w niniejszym postępowaniu kasacyjnym jawią się, podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wątpliwości co do tego, czy doszło do uprawomocnienia się ww. decyzji Wojewody. Tym bardziej, że wykonalność oraz skuteczność prawna decyzji – polegająca w tym przypadku na wyeliminowaniu z obrotu prawnego ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego – wiążą się co do zasady z przymiotem ostateczności decyzji, a nie z jej prawomocnością. W myśl art. 16 § 1 zd. pierwsze k.p.a. ostatecznymi są decyzje, "od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Natomiast decyzje prawomocne, to zgodnie ze znaczeniem od lat utrwalonym w języku prawniczym – a od 01 czerwca 2017 r. także w języku prawnym (zob. dodany z tym dniem art. 16 § 3 k.p.a.) – "decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu". Nie ulega wątpliwości. że wspomniana decyzja Wojewody, jako wydana przez organ odwoławczy, była decyzją ostateczną od chwili jej wydania.

W rezultacie, wbrew zarzutowi z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że brak było podstaw do stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji, która – tak jak decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] lipca 1996 r. – została uchylona przez organ odwoławczy; i to bez względu na to, czy doszło już do uprawomocnienia się decyzji uchylającej. Skoro bowiem decyzja administracyjna, której dotyczy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia, została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, to brak jest możliwości stwierdzenia jej wygaśnięcia, a więc organ nadzoru budowlanego nie powinien nawet procedować w tym zakresie.

W konsekwencji był zobligowany odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, z uwagi na wystąpienie innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. – co też uczynił. Godzi się przy tym zauważyć, że naruszenie tego ostatniego przepisu nie zostało przez autora skargi kasacyjnej zarzucone.

Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej miał za przedmiot naruszenie art. 135 p.p.s.a., do którego miało dojść poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, które były niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W myśl przywołanego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tego powodu, że do ewentualnego naruszenia art. 135 p.p.s.a. może dojść jedynie w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, z uwagi na zbyt wąski zakres tego uwzględnienia (por. wyrok NSA z 28.12.2017 r., II OSK 870/17, CBOSA), tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd Wojewódzki skargę oddalił. Poza tym, wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, jednym ze środków, o jakich mowa w tym przepisie, nie jest "wezwanie organu do zgromadzenia i przedłożenia sądowi całości materiałów sprawy". Oceny kompletności akt sprawy sąd dokonuje bowiem w ramach stosowania art. 133 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2018 r., I OSK 951/16, CBOSA), a zapewnieniu owej kompletności służą przepisy art. 54 § 2 i art. 55 p.p.s.a., ewentualnie także art. 106 § 3 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie został w skardze kasacyjnej przywołany.

Natomiast wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd o dopuszczalności stosowania w drodze analogii przepisów Działu IX p.p.s.a. w celu odtworzenia akt administracyjnych, jako wykraczający poza granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji, w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. Tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie – jak sam zaznacza – nie kwestionuje tego poglądu, a jedynie chciałby uzyskać potwierdzenia jego słuszności. Godzi się zauważyć, że skarga kasacyjna, będąc środkiem zaskarżenia, nie służy potwierdzaniu trafności ocen prawnych wyrażonych przez sąd pierwszej instancji, lecz ich zwalczaniu.

Chybiony okazał się również ostatni z zarzutów – niezapewnienia H. M., a także innym, niewymienionym konkretnie w skardze kasacyjnej,podmiotom, udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (zarzut nr 3). W myśl przywołanego w tym zarzucie art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego zapadł w sprawie za skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] października 2015 r. Analiza akt administracyjnych tej sprawy pokazuje, że w procedurze wydania ww. postanowienia uczestniczył, w charakterze strony, wyłącznie J. M., który następnie wniósł skargę. Zatem przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. w ogóle nie znajdował zastosowania w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Osoby, które – jak H. M. – nie brały udziału w procedurze wydania zaskarżonego postanowienia, mogły jedynie zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a., czego jednak nie uczyniły.

W związku z tym należy jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niniejszy skład orzekający w pełni podziela, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym – co wyczerpuje znamiona przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jest uprawniony do podnoszenia takiego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a wynika to stąd, że wskazana w ww. przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 26.01.2009 r., II OSK 51/08, CBOSA).

W konsekwencji tylko od woli osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty – jak w niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną – nie mają prawa do zastępowania danej osoby w podnoszeniu zarzutu, że nie brała ona udziału w postępowaniu. A skoro, jak z powyższego wynika, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, to uprawnionym jest wniosek, iż sąd administracyjny – tak pierwszej, jak i drugiej instancji – rozpoznając skargę (odpowiednio: skargę kasacyjną) wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić tej skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi (zob. wyrok NSA z 11.04.2017 r., II OSK 2009/17, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.