Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 649/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw C. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2023 r., nr... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
C. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie dawał ku temu podstawy, a upoważniał Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazaniem organowi odwoławczemu na konieczność utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób istotnie utrudniający zrozumienie rzeczywistych podstaw rozstrzygnięcia wskutek (i) niewyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego sąd zaakceptował ustalony przez organ stan faktyczny i dokonaną ocenę materiału dowodowego, gdyż poprzestanie na stwierdzeniu, że ustalony stan faktyczny i ocena dowodów jest prawidłowa lub, że sąd podziela ustalenia i ocenę dowodów dokonaną przez organ nie wyczerpuje obowiązku ich oceny pod względem zgodności z prawem, (ii) na skutek niewyjaśnienia dlaczego zarzuty skargi są nieuzasadnione, gdyż poprzestanie na stwierdzeniu, że są one całkowicie chybione lub ich przemilczenie w uzasadnieniu nie wyczerpuje obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz narusza konstytucyjne prawo strony do sądu gwarantujące rozpatrzenie stanowiska i argumentów skarżącej oraz danie temu wyrazu również w uzasadnieniu wyroku.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
- 1. ugody sądowej z dnia 3 kwietnia 2002 r. na okoliczność ustalenia, że ugoda nie odnosiła się do inwestycji w pierwotnym kształcie;
- 2. pisma Urzędu Dzielnicy Z. z dnia 17 grudnia 2002 r. na okoliczność ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla terenu zajętego pod budowę nadwieszonej witryny i schodów;
- 3. decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia 11 marca 2002 r. o warunkach zabudowy na okoliczność ustalenia, że nadwieszona witryna była projektowana przed ugodą sądową;
- 4. oświadczenia C. J. B. z dnia 20 lipca 2023 r. na okoliczność ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego mających znaczenie dla sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku, którym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2023 r., którą uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.
Niewątpliwie organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, kierowały się właściwą wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej.
Zaznaczyć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazać również trzeba, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.), jednak jest to dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Mając na względzie powyższe uwarunkowania, zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku wskazano prawidłowo na istotę oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2017 r. VII SA/Wa 118/17, która na mocy art. 153 p.p.s.a. była wiążąca dla organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
Mianowicie Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że obowiązkiem organu powiatowego było wyjaśnienie, czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane, skoro inwestycję zrealizował jako współwłaściciel na mocy ugody sądowej obejmującej inwestycję w pierwotnym kształcie, a ten uległ zmianie, a nadto w wyniku odstępstwa przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane w części w pasie drogowym.
Tymczasem organ powiatowy nie poczynił ustaleń w zakresie wyznaczonym poprzednim wyrokiem WSA i nie wyjaśnił, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, niezbędnym do zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych.
Ponadto organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnej oceny co do zgodności projektu budowlanego zamiennego z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Przedstawione przez organ odwoławczy uchybienia postępowania wyjaśniającego oraz braki analizy stanu faktycznego sprawy uprawniały do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
W rezultacie słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, że zakres postępowania dowodowego i ustaleń, jakich należało dokonać, wykraczał poza granice postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.
Wobec braku zarzutu kasacyjnego dotyczącego przepisy art. 136 § 1 k.p.a. wnioskowanie Sądu Wojewódzkie w tej kwestii nie zostało podważone.
Niewyjaśnienie w sprawie w sposób jednoznaczny okoliczności wynikających z wytycznych zawartych w wyroku z 30 listopada 2017 r. wykluczało możliwość utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego z 3 czerwca 2022 r.
Tym samym chybiony okazał się zarzut kasacyjny wskazujący na przesłanki do wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w miejsce zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.
Nie mógł również odnieść skutku wniosek dowodowy w postępowaniu kasacyjnym, bowiem wykraczał poza ramy określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast przytoczone w skardze kasacyjnej twierdzenia nawiązujące do przedstawionej dokumentacji, a konkretnie ugody sądowej oraz pisma urzędu dzielnicy Z. 17 grudnia 2002 r. i decyzji Burmistrza Gminy W. z 11 marca 2002 r. potwierdzają potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ powiatowy na podstawie kompletnego materiału dowodowego.
W żadnym bowiem razie nie mógł Sąd Wojewódzki, a tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny, zastępować organu administracji właściwego do rozpoznania sprawy administracyjnej, wszak kompetencje orzecznicze Sądu Wojewódzkiego wiążą się z kontrolą zaskarżonych aktów, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargi kasacyjne w granicach wyznaczonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a.
Dodatkowo należy zauważyć, że ograniczone ramy rozpoznawania sprawy zainicjowanej sprzeciwem wynikają z art. 64b p.p.s.a., zgodnie z którym udział w tym postępowaniu biorą wyłącznie skarżący oraz organ odwoławczy, a zatem pozostałe strony nie są jego uczestnikami. Ponadto w myśl art. 151a § 3 p.p.s.a., w razie uwzględnienia sprzeciwu organowi odwoławczemu nie przysługuje środek odwoławczy.
Z uwagi na te uregulowania proceduralne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmuje oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które nie mogą brać udziału w postępowaniu sądowym.
W konsekwencji szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki wszystkich stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
W niniejszym postępowaniu sądowym nie bierze udziału J. B., którego odwołanie zostało uwzględnione zaskarżoną decyzją. Z tego więc chociażby względu w postępowaniu sądowym nie mogły być uwzględnione wnioski dowodowe skarżącego, gdyż ich rozpatrzenie jest możliwe jedynie w postępowaniu prowadzonym z udziałem wszystkich stron.
Wobec powyższego zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne, przy czym wskazać należy że Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., jak też art. 151a § 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego zarzut dotyczący tego przepisu uznać należało za bezskuteczny.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 1