Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 lutego 2020 r., II SA/Gl 1261/19 oddalił [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 26 lipca 2019 r. nr WINB-WOA.7722.273.2016.JM utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 21 września 2016 r. nr 40/2016, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a., ustalił dla [...] S.A. opłatę legalizacyjną związaną z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w T. w wysokości 125000,00 zł. [...] S.A. w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 p.b. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wymierzenie opłaty legalizacyjnej, ponieważ doszło do rozbudowy stacji bazowej wymagającej pozwolenia na budowę;
- 2) art. 3 pkt 6 i 7a p.b. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że modyfikacje dotyczące stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w T.stanowią rozbudowę stacji bazowej wymagającą pozwolenia na budowę;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia;
- 2) art. 7 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także art. 77 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez stronę skarżącą na uzasadnionych podstawach.
Powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zarzut uchybienia przez Sąd I instancji dyspozycji powyższego przepisu nie został w skardze kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niego. Z argumentacji zamieszczonej w skardze kasacyjnej nie wynika, by skarżąca dostrzegała w zaskarżonym postanowieniu ŚWINB z 26 lipca 2019 r. wady kwalifikowane nakazujące stwierdzenie nieważności tego aktu, co odpowiada treści zarzutów sformułowany uprzednio w skardze (pismo z 19 sierpnia 2019 r.), w której strona ograniczyła się wyłącznie do wniesienia o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB z 21 września 2016 r.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji dopuszczenie się wadliwości w zakresie konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 11 lutego 2020 r. nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie ŚWINB za zgodne z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącą kwestionującą zaistnienie warunków nakazujących organowi nadzoru budowlanego ustalenie opłaty legalizacyjnej. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a), pozwala określić, które kwestie w stanie faktycznym sprawy rzutowały i dlaczego na nietrafność zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, co odnosi się w szczególności do kwalifikacji prawnej nadawanej zrealizowanym przez nią robotom budowlanym.
Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia ŚWINB poddanego kontroli sądowej stanowił art. 49 ust. 1-2 oraz art. 59f ust. 1-3 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego, do którego zostały przedłożone przez sprawcę samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 3 p.b. dokumenty umożliwiające legalizację obiektu budowlanego - przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - zobowiązany jest zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a także w drodze postanowienia ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej.
Do opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego powinien stosować odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., uwzględniając, że stawka ustalanej sprawcy samowoli budowlanej opłaty powinna podlegać pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Sąd I instancji trafnie w toku kontroli zaskarżonego postanowienia ŚWINB stwierdził, że ustalenie opłaty legalizacyjnej odpowiada ww. przepisom p.b., albowiem, oceniając materiał sprawy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, przyjąć należało, iż zaistniały w niej wszystkie warunki, od których uzależnione było podjęcie skierowanego do skarżącej rozstrzygnięcia określającego opłatę umożliwiającą legalizację samowolnie zrealizowanych robót budowlanych obejmujących rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w T. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawność przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych z punktu widzenia wymagań kształtowanych treścią wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy, realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Tenże obowiązek został zrealizowany, wbrew odmiennemu twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, postrzegającemu zaskarżone rozstrzygnięcie jako nieoparte o dostatecznie zindywidualizowane przesłanki, organy nadzoru budowlanego w sprawie wyjaśniły, po pierwsze, jakie roboty budowlane wykonane przez skarżącą jako inwestora w marcu 2014 r. stanowiły podstawę zainicjowanego postępowania, po drugie, dlaczego nadana zachowaniu skarżącej kwalifikacja prawna nakazywała traktować je jako uchybienie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, po trzecie, z czym wiązać należy wykonanie przez stronę obowiązku nałożonego na nią postanowieniem PINB z 31 marca 2015 r. nr 23/2015 i wreszcie, po czwarte, na jakich zasadach została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej (125000,00 zł), którą skarżąca powinna uiścić, by możliwe było wydanie decyzji przewidzianej w art. 49 ust. 4 p.b.
Sposób ujęcia w treści skargi kasacyjnej zagadnień, które zdaniem skarżącej mają charakter sporny, wskazuje na uznawanie przez nią, iż w kontrolowanej sprawie nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty legalizacyjnej, ponieważ – wbrew odmiennej ocenie Sądu I instancji - brak jest podstaw do przyjmowania, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, względem której znajduje zastosowanie regulacja art. 48-49a p.b. Tenże wniosek skarżąca wiąże z wadliwością obejmującą wykładnię i zastosowanie w sprawie art. 3 pkt 6 i 7 p.b., co jest konsekwencją błędnego zaaprobowania przez Sąd I instancji stanowiska ŚWINB, zgodnie z którym wykonane przez nią roboty budowlanego stanowiły rozbudowę (formę budowy) stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy prawidłowa ich kwalifikacja, według skarżącej, nakazuje uznawać je za "instalowanie urządzeń" na obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., które wyłącznie w przypadku urządzeń o wysokości powyżej 3 m tworzy po stronie inwestora obowiązek dokonania organowi administracji architektoniczno-budowlanej ich zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b.).
Takie zapatrywanie skarżącej kasacyjnie jest w sposób oczywisty tymczasem nieuprawnione, co jest wynikiem niedopuszczalnego postrzegania w złożonej skardze kasacyjnej zaznaczonych powyżej kwestii jako podlegających swobodnemu rozważeniu przez Sąd I instancji, a w konsekwencji nietrafnego przekonania, że możliwe jest poddanie wniosków przyjętych przez Sąd kontroli instancyjnej, w ramach której strona skarżąca może przed Naczelnym Sądem Administracyjnym doprowadzić do ich podważenia jako merytorycznie wadliwych.
Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że determinantą kierunku podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia był nakaz uwzględnienia w toku kontroli zaskarżonego postanowienia ŚWINB z 21 września 2016 r., że stanowi ono akt, który został poprzedzony wydanym przez organ zażaleniowy postanowieniem dokonującym kontroli instancyjnej postanowienia PINB z 21 września 2016 r. (postanowienie ŚWINB z 18 listopada 2016 r. nr WINB-WOA.7722.273.2016.MAJ), wyeliminowanym z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2017 r., II SA/Gl 1243/16, od którego skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1390/17.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "oceny prawnej" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która – przy niezmienionym stanie prawnym - sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, przy którym nie ma już miejsca na polemikę organu z tymi elementami wydanego rozstrzygnięcia. Organ powinien przyjąć, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanym przez tenże organ rozstrzygnięciu.
Związanie to oddziałuje wiążąco również na sytuację procesową strony postępowania, co wynika z faktu, że zasadniczym kryterium legalności aktu wydanego w postępowaniu ponownie przeprowadzonym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania, przez co strona ta nie może przypisywać sposobowi ponownego załatwienia sprawy błędu, jeżeli mieści się on w treści związania mającego charakter bezwzględnie obowiązujący.
ŚWINB w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. był zobowiązany przyjąć, że sposób konkretyzacji w stosunku do skarżącej normy art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1-3 w zw. z art. 48 ust. 1-4 p.b., w tym kwestia niemożności traktowania wykonanych przez skarżącą robót budowlanych jako objętych zakresem znaczeniowym art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., wynika z oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1390/17, jeżeli w orzeczeniu tym Sąd dokonał oceny różnicującej roboty budowlane stanowiące rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., od robót polegających na instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, wyjaśniając, że ta pierwsza postać robót budowlanych ma miejsce w każdym przypadku, gdy dochodzi do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej mocy anten zainstalowanych na stacji bazowej.
Nie ma charakteru spornego w tym kontekście ustalenie, zgodnie z którym stanowiące przedmiot niniejszego postępowania legalizacyjnego roboty budowlane wykonane przez skarżącą polegały na wymianie istniejących anten sektorowych (skierowanych na azymuty 110°, 210°, 290°) na anteny o zwiększonej mocy (5409 W) oraz na zamontowaniu jednej dodatkowej anteny sektorowej (azymut 5°). Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższa okoliczność została przez Sąd I instancji wyraźnie uwypuklona, czemu towarzyszyło wskazanie na znaczenie normatywne art. 153 p.p.s.a., niemniej to działanie Sądu I instancji nie znalazło odzwierciedlenia w zarzutach kasacyjnych postawionych zaskarżonemu wyrokowi, co w sposób bezpośredni przekładać się musi na dokonaną w niniejszym wyroku ich ocenę.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.