Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 366/07, oddalił skargę L. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie nałożył na H. W. obowiązek zamurowania trzech otworów okiennych, w ścianie od strony południowej obory położonej w [...] nr [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r.
Rozpoznając odwołanie H. W. od powyższej decyzji organ odwoławczy ustalił, opierając się na wypisie z rejestru gruntów, iż właścicielem działki nr ewid. [...] w [...] jest L. W., syn H. i C. W. i dlatego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem ustalenia, czy obowiązek został nałożony na właściwą osobę.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie, wobec powyższego, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nałożył na L. W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., obowiązek zamurowania trzech otworów okiennych w ścianie budynku inwentarskiego - obory od strony południowej w terminie do dnia 30 czerwca 2007 r.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2007 r., po rozpoznaniu odwołania L. W. od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy ustalił, iż w dniu 14 czerwca 2006 r. organ I instancji, na wniosek sąsiada Z Z, przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdzono, że na nieruchomości, położonej w R. nr [...], znajduje się murowany budynek inwentarski - obora o wymiarach 8,40 m x 14,88 m. Jest on usytuowany w pobliżu południowej granicy działki w odległości 1,18 m od ogrodzenia, posiada dach dwuspadowy, ze spadem w kierunku działki sąsiedniej. W ścianie oddalonej o 1,18 m od działki sąsiedniej znajdują się 3 otwory okienne, w tym dwa otwory o wymiarach 0,80 x 1,20 m oraz jeden otwór 1,30 x 1,55 m. W oględzinach brała udział H. W., która do protokołu oświadczyła, iż jest właścicielką przedmiotowego budynku, i że obora została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 maja 1983 r., wydanego przez Urząd Gminy we Włoszczowie.
Ponadto H. W. oświadczyła, iż pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany zaginęły. Organ wskazał ponadto, że L. W. przyznał w odwołaniu, iż H. i C. W. w trakcie budowy całkowicie zmienili usytuowanie przedmiotowego budynku, co w konsekwencji doprowadziło do stanu istotnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a obecnie istniejący stan jest wynikiem odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. W tej sytuacji w ocenie organu II instancji, prawidłowo w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. został nałożony obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Skargę na powyższą decyzję złożył L. W.. Skarżący przyznał, iż budowa przedmiotowego budynku prowadzona była w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 1983 r. Inwestorzy H. i C. W. zmienili jednak jego usytuowanie na gruncie, zaś powyższa zmiana została zgłoszona do Urzędu Miasta i Gminy we Włoszczowe i została naniesiona w projekcie budowlanym.
Rozpoznając zarzuty skargi Sąd I instancji w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 366/07, stwierdził, że są one bezzasadne. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy, w szczególności ze szkicu oględzin z dnia 14 czerwca 2006 r. zmiana usytuowania budynku obory spowodowała, że jej ściana południowa posiadająca trzy otwory okienne położona jest obecnie w odległości 1,18 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, co nie jest sporne. Sąd stwierdził, że przy tych prawidłowo poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleniach faktycznych zgodzić się także należy z ich oceną prawną, iż zmiana usytuowania budynku przez H. i C. W., co w ocenie Sądu należy uznać za odstąpienie od sposobu zagospodarowania działki przewidzianego w projekcie budowlanym, doprowadziła także do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.
Sąd I instancji wskazał na treść § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i realizacji obiektu oraz na treść przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Zdaniem Sądu z analizy powyższych przepisów wynika, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).
Sąd wskazał, że najpierw jednak, czego nie uczynił już w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, należy się odnieść do treści art. 50 tej ustawy, a to dlatego, że przepisy art. 51 stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 w związku z tym powinny być interpretowane i stosowane razem z przepisami art.
50. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w 1984 r. z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, co spowodowało także naruszenie przepisów technicznych prawa budowlanego. W tej sytuacji zastosowanie miał, jak trafnie to uznały organy orzekające w sprawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z przepisem art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
1. Zdaniem Sądu nałożenie w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązku zamurowania przedmiotowych okien doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z w/w przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Sąd uznał twierdzenie zawarte w skardze, iż zmiana usytuowania na gruncie przedmiotowego budynku została naniesiona w projekcie budowlanym przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy we Włoszczowie, za gołosłowne nie tylko dlatego, że brak jest jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, ale przede wszystkim dlatego, że organ wydający pozwolenie na budowę naruszyłby bezwzględne przepisy techniczno-budowlano.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa,
- 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy,
- 3) przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) poprzez nie zastosowanie tego przepisu w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz wydanego na ich podstawie rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., obiekt zrealizowany z odstępstwami od pozwolenia na budowę wydanego w dacie obowiązywania wcześniejszej ustawy i całkowicie wybudowany pod rządami tej ustawy podlega unormowaniom przewidzianym w tej ustawie. W tej sytuacji zdaniem skarżącego nieuprawnionym było wydawanie przez organy administracyjne jakiejkolwiek decyzji w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z powyższym decyzje organów obu instancji były obarczone wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia ich nieważności, zawartą w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazał, że przyjmując za podstawę przepisy obowiązujące w dacie realizacji budynku gospodarczego przez Państwa W. - Prawo budowlane z 1974 r. i przywołane rozporządzenie z 1980 r., należy zauważyć, że przepisy te dopuszczały szeroko możliwość odstąpienia od wymogu wzniesienia budynku w odległości co najmniej 4 m od granicy działki.
W roku 1983 i 1984, najbliższy budynek na działce sąsiedniej obecnie zajmowanej przez uczestnika Z. Z., znajdował się w odległości ok. 30 m od granicy. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, jest bardzo prawdopodobne, że będący inwestorami Państwo H. i C. W. otrzymali zgodę na zmianę usytuowania budynku i wybudowania go w takim położeniu i kształcie w jakim znajduje się on obecnie. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, że ówczesny organ nie mógł wydać zgody na zmianę usytuowania budynku gdyż byłoby to naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem skarżącego Sąd nie zastosował przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
Skarżący nie podzielił stanowiska Sądu, że brak jest jakichkolwiek dowodów co do legalności działania H. i C. W.. Faktem jest, że nie zachowały się w tym względnie żadne dokumenty, jednak nie powinna to być okoliczność działająca na niekorzyść skarżącego. Jeżeli organy w trakcie postępowania administracyjnego w sposób wadliwy ustaliły stan faktyczny, bo między innymi nie przesłuchały w charakterze świadków inwestorów, to stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem w stosunku do zaskarżonego wyroku uprawiony jest zdaniem skarżącego zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż na podstawie tego właśnie przepisu Sąd jest zobowiązany ocenić czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie stwierdzając nieważności niniejszego postępowania, Sąd dokonał oceny zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Przede wszystkim chybiony jest zarzut o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. stanowi, że "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej... a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem".
Sąd pierwszej instancji, który zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi jak i powołaną podstawą prawną - rozpoznał przedmiotową sprawę w sposób wszechstronny i wnikliwy. Nie budzą zastrzeżeń ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie, że przedmiotowy budynek inwentarski został pobudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w 1983 r. Nie są też sporne ustalenia, iż obiekt budowlany został wykonany z odstępstwem od pozwolenia na budowę - co przyznają sami skarżący składając oświadczenie do protokołu rozprawy w dniu 7 września 2007 r.
C. W. - pełnomocnik skarżącego L. W. jednoznacznie przyznał, że projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na budowę przewidywały usytuowanie budynku gospodarczego ścianą szczytową usytuowaną od granicy działki bez otworów okiennych. W trakcie budowy zmieniono usytuowanie budynku w zbliżeniu do granicy działki na odl. 1,18 m i wykonano w ścianie od granicy trzy otwory okienne. Potwierdza to również protokół z wizji.
Nie może budzić więc zastrzeżeń ocena prawna powyższych niekwestionowanych ustaleń faktycznych, iż budynek wzniesiono w odstępstwie od pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem przepisów wykonawczych § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
W świetle wskazanych przepisów jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zbliżenie ściany od strony granicy na odległość 3 m od granicy wymaga już, by była to ściana pełna, bez otworów okiennych i drzwiowych. Wymóg ten nie został spełniony w spornym budynku zbliżonym do 1,18 m do granicy.
Postępowanie naprawcze zostało wszczęte w przedmiotowej sprawie, już pod rządami nowej ustawy prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji aprobował stanowisko organu, iż przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej mają zastosowanie w sprawie. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie w czerwcu 2006 r.
Art. 103 § 2 przepisów przejściowych ustawy prawo budowlane, stanowi, że tylko art. 48 (co do rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy... Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
W świetle powyższej regulacji prawnej zasadnie dokonano oceny ustalonego stanu faktycznego w aspekcie obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania naprawczego przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych.
W świetle § 12 powołanego rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zachodzą te same wymogi co we wcześniej przytoczonym rozporządzeniu z 1980 r., iż budynki zbliżone do granicy, już przy odległości 3 m wymagają by ściana od strony granicy była pełna, bez żadnych otworów.
Wszczęte postępowanie naprawcze zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 - ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - czyli określonego w pozwoleniu na budowę. Dla uzyskania takiego stanu organ prawidłowo nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku gospodarczego zbliżonego do granicy nieruchomości na odl. 1,18 m.
Należy podkreślić, wbrew stanowisku skarżącego, że Sąd ocenia sprawę wg stanu faktycznego i prawnego na datę wydania zaskarżonej decyzji - co wynika z art. 133 p.p.s.a. Ocenę tę w sposób prawidłowy i zgodny z prawem przeprowadził Sąd pierwszej instancji. Zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 133 p.p.s.a. jak również zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozp. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. - są chybione w świetle powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Brak podstaw prawnych do uwzględnienia skargi kasacyjnej uzasadnia jej oddalenie. z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.