Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 74/17, oddalił skargę M. C. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z (...) grudnia 2016 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta O. z (...) sierpnia 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w O. przy ul. (...), działka nr (...).

Jak stwierdził Sąd I instancji, przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej upzp) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie).

Zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy istnieje spójna, przebiegająca równomiernie i nie uskokowo krawędź gzymsu budynków, wykluczyło możliwość zastosowania odstępstwa przewidzianego w ust. 4 § 7 rozporządzenia. Wobec czego, zastosowanie miał § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej rozbudowy należało ustalić jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Taką zaś wysokość gzymsu przedmiotowy budynek posiada obecnie. Uwzględnienie zaś wniosku skutkowałoby utworzeniem uskoku w linii gzymsu pierzei i wyniesienie jego krawędzi do wysokości 15 – 16 m nad poziom terenu przed głównym wejściem do budynku.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), oddalił skargę.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono naruszenie

1. 1. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie § 7 ust. 1 rozporządzenia, albowiem celem skarżącego nie jest wykonanie nowej zabudowy, lecz zmodernizowanie i wyremontowanie istniejącego od wielu lat budynku;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
3. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa polegające na niezasadnym nieuwzględnieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez ten organ przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 26 ze zm., dalej Kpa) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na części zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, nieuwzględnienie w całości wyjaśnień skarżącego zawartych w skardze oraz poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów, co ma wyraz m.in, w braku załączenia do analizy graficznej rysunku obrazującego koncepcję adaptacji, który to został dołączony do wniosku o warunki zabudowy, a powyższe zaniechanie w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe ustalenie, iż: projekt nadbudowy zakłada przeniesienie projektowanego gzymsu; inwestycja wymuszałaby przeniesienia istniejącego gzymsu; całe poddasze jest już zaadaptowane, podczas gdy inwestycja jest adaptacją poddasza na cele mieszkalne i nie wymusza przeniesienia istniejącego gzymsu, w sytuacji gdy wspomniane zdjęcia jednoznacznie udowadniają tezę zgodności gzymsów z pozostałymi budynkami pierzei ul. (...), a adaptacja ma być dokonana tylko na części poddasza i nie naruszałaby własności innych osób,
4. b) art. 141 § 4 Ppsa, polegające na ogólnikowym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia stronie dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz podjęcia skutecznej polemiki z merytorycznym rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest bezzasadny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie dlaczego Sąd I instancji uznał odmowę ustalenia warunków zabudowy za nienaruszającą prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok i w żadnym razie nie może być uznane za ogólnikowe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo podziela stanowisko Sądu I instancji co do wykładni i w konsekwencji zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że przepis ten wprowadza zasadę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp.

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".

Kluczowe w sprawie jest to, że jak wykazały organy wysokość gzymsu sąsiednich budynków wynosi 12 m (budynki przy ul. [...] i [...]). W tym kontekście powoływanie się ma parametry budynku przy ul. (...) nie miało znaczenia, ponieważ nie jest to budynek sąsiedni w rozumieniu § 7 ust.

1. W sytuacji kiedy, jak wynika to z analizy, w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy istnieje spójna, przebiegająca równomiernie i nie uskokowo krawędź gzymsu budynków, wyklucza się możliwość zastosowania odstępstwa przewidzianego w ust. 4 § 7 rozporządzenia.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji i organami, że skoro przedmiotem wniosku jest nadbudowa jednej kondygnacji i odtworzenie konstrukcji dachu, a wnioskowany poziom projektowanego gzymsu zakłada utworzenie uskoku w linii gzymsu pierzei i wyniesienie jego krawędzi do wysokości 15-16 m nad poziom terenu przed głównym wejściem do budynku, to nie jest spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 upzp.

W świetle powyższego niezasadny jest więc pierwszy z zarzutów naruszenia prawa procesowego. Analiza urbanistyczna, a więc kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, potwierdziła jednoznacznie niedopuszczalność podwyższenia gzymsu i utworzenia uskoku w linii pierzei, tak jak zostało to sformułowane we wniosku. Przy tym nie mają znaczenia wcześniej wykonane analizy, skoro wydana w oparciu o nią decyzja została uchylona przez Kolegium. Przedstawione przez skarżącego środki dowodowe, w tym w piśmie z (...) kwietnia 2019 r., w żaden sposób nie obaliły powyższej analizy.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, ponieważ nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.