Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1131/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] w E. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1131/13 po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 11 lipca 2012 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Prezydenta Miasta E. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy ok. 2900 m², wymiarach 52,5 m x 51,3 m, częściowo dwukondygnacyjnego, wraz z elementami infrastruktury technicznej, takimi jak: wiata na wózki, śmietnik, podświetlany pylon reklamowy, parkingi, dok rozładunkowy dla samochodów ciężarowych, układ dróg wewnętrznych, niecka terenowa do magazynowania wody deszczowej o poj. 250 m², na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i częściowo na działce nr [...] i[...], o łącznej powierzchni 11459 m², obręb [...] w E.. Do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej, koncepcję zagospodarowania terenu oraz projekt elewacji budynku.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta E. uwzględnił wniosek, określając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania Spółki A., która nie zgodziła się z wyznaczoną linią zabudowy oraz ustaleniem, że budynek ma być murowany, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien ustalić, jaki dokładnie teren objęty jest wnioskiem. Wskazał, że nie wiadomo, jaka część działek nr [...] i [...] należy do terenu planowanej inwestycji. Należy także ustalić gdzie statuuje się front działki, co pozwoli wyznaczyć teren do analizy, której wyniki przesądzą o ewentualnych warunkach, jakimi będzie objęta planowana inwestycja. Kolegium zgodziło się też z zastrzeżeniami wnioskodawcy.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta E. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzył sporządzenie projektu decyzji, w tym przeprowadzenie wymaganej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnionemu urbaniście wpisanemu na listę Północnej Okręgowej Izby Urbanistów, który ustalił, że frontowa część wnioskowanego terenu przylega do ul. F., z której planowany jest główny wjazd na działkę i ma szerokość 140 m. Na tej podstawie wyznaczono obszar do analizy o promieniu 420 m od wnioskowanych działek. Ustalono, że planowany obiekt usługowo-handlowy lokalizowany jest na terenie osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w obrębie którego usytuowana jest również zabudowa handlowo-usługowa. Teren ten nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem uprawnionego urbanisty realizacja kolejnego obiektu handlowo-usługowego we wnioskowanej lokalizacji uwzględnia zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego. Autor analizy zawarł w niej charakterystykę cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu. Dokonał również oceny spełnienia warunków koniecznych do wydania decyzji, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał w szczególności, że dostęp planowanego obiektu do drogi publicznej jest możliwy istniejącym zjazdem z ul. [...] oraz projektowanym zjazdem (na warunkach określonych w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. na lokalizację zjazdu) z ul. F..
Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w E., domagając się jej uchylenia. Strona podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu w sprawie lokalizacji zjazdu, zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Podała, że wniosła odwołanie od tej decyzji, tym samym decyzja ta nie jest ostateczna i nie mogła stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr Rep. 2013/ZP/13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniono, że zarzut braku udziału w postępowaniu w sprawie lokalizacji zjazdu został rozpatrzony postanowieniem tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji w sprawie urządzenia zjazdu na działkę nr [...] z ul. F., z uwagi na brak interesu prawnego w tym postępowaniu. Zaznaczono, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych działek Wspólnota Mieszkaniowa uczestniczyła, bowiem na każdym etapie tego postępowania organ zawiadamiał Zarządcę Wspólnoty o dokonanych czynnościach. Z formalnego punktu widzenia organ I instancji nie uchybił zatem zasadom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie udziału stron w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa także pod względem merytorycznym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w E. zarzucając, że w sprawie przeprowadzona została wadliwa analiza terenu znajdującego się w otoczeniu wnioskowanych do zabudowy działek poprzez nieprawidłowe wyznaczenie frontu działki, a przez to wadliwe wyznaczenie terenu analizowanego. Zakwestionowano także formę sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że organ II instancji bardzo lakonicznie odniósł się do zachowania w rozpatrywanym przypadku zasady dobrego sąsiedztwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 267 - dalej jako: "k.p.a."), w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Rozpatrywany wniosek warunku tego nie spełnia. Ustalenie to ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż w świetle obowiązujących przepisów omawianej u.p.z.p. lokalizacja obiektu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m² jest możliwa co do zasady na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie organy orzekające w ogóle pominęły treść art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. i przez to zaniechały ustaleń warunkujących właściwe rozpatrzenie zgłoszonego wniosku. Z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takiego terenu.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślił, że w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono front działki od strony ul. F., z której przewidziany został główny wjazd na teren zabudowy. Nie dopatrzono się również uchybień w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego wnioskowane zamierzenie budowlane. Bezpodstawnie strona zarzuca organowi, że nie uzasadnił zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, skoro okoliczności tej skarżąca w ogóle nie podnosiła w odwołaniu. W związku z tym organ odwoławczy mógł przyjąć, że zachowanie tej zasady nie jest kwestionowane przez stronę i pominąć szczegółową argumentację w tym względzie, tym bardziej, że jak wynik z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, iż na analizowanym obszarze znajdują się cztery obiekty o funkcji usługowo-handlowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., zaskarżając go w całości. Strona skarżąca zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez:
1) niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) i przyjęcie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m²,
2) niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że kompetencja do ustalenia sposobu zagospodarowaniu terenu przeznaczonego na budowę obiektu handlowego o powierzchni handlowej do 2000 m² należy do organu stanowiącego gminy nie zaś do organu wykonawczego w tym przypadku Prezydenta Miasta E.,
3) przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 2900 m² wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, w której wniosek ten określa nie tylko powierzchnię zabudowy, ale także powierzchnię sprzedaży wynoszącą do 2000 m²;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy powinna była ona zostać oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy, z uwagi na bezzasadność zarzutów skarżącego podkreśloną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi Wojewódzkiemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Strona skarżąca formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), których wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji oceniał legalność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo–usługowego. Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.
Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji, ponieważ uznał, że określona we wniosku inwestora inwestycja stanowi obiekt przekraczający 2000 m2 powierzchni. Stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 59 u.p.z.p., warunków zabudowy dla obiektu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Takie obiekty, stosownie do przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p., należy bowiem lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że w przypadku lokowania na terenie gminy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wyłączona została kompetencja organu wykonawczego gminy do ustalenia warunków zabudowy. Kompetencje w tej materii przysługują bowiem radzie gminy jako organowi stanowiącemu, który po pierwsze - określa w studium tereny dla tego typu zabudowy, po drugie - uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zasady planowania i rozmieszczania na terenie gminy obiektów handlowych o powierzchni handlowej przekraczającej 2000 m2 zasadniczo nie są kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 26 października 2011 r., sygn. II OSK 1531/10, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/11, dostępnie [w:] CBOSA). Jednakże w realiach sprawy nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie dotyczą obiektu opisanego we wniosku inwestora.
Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że stwierdzony przez Sąd stan sprawy nie odpowiada w żadnej mierze zamiarowi wnioskodawcy, który wyraźnie określił, że mający powstać obiekt handlowy o powierzchni zabudowy wynoszącej 2905 m² m będzie miał powierzchnię sprzedaży do 2000 m². Ten fakt, wskazany we wniosku, został uściślony, prawdopodobnie w chwili jego składania, albowiem pierwotnie inwestor zadeklarował, że powierzchnia sprzedaży wynosić będzie ok. 2000 m2. Następnie inwestor naniósł poprawkę we wniosku - co stwierdził umieszczonym obok podpisem - która polegała na tym, że skreślił litery: "ok." i w ich miejsce umieścił wyraz: "do". Skoro zgodnie z intencją wnioskodawcy inwestycja ma mieć powierzchnię handlową "do 2000 m2", to wywód Sądu pozbawiony jest doniosłości prawnej, gdyż dotyczy innego rodzaju obiektów handlowych aniżeli opisany we wniosku.
Należy mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy - w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc, organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej.
Wobec treści załączonego do akt sprawy wniosku wskazanie na organ uchwałodawczy gminy, jako właściwy do określenia lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych aczkolwiek, co do zasady słuszny, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, w której to organ wykonawczy gminy - Prezydent Miasta E. jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Wniosek złożony przez inwestora ma postać przygotowanego druku, który przewiduje, że inwestor powinien określić "projektowaną zabudowę (przebudowę, rozbudowę) w tym w układzie tabelarycznym: określić obiekt, powierzchnię jego zabudowy, kubaturę, ilość kondygnacji, planowany spadek dachu". Odrębnie od tych danych - na drugiej stronie druku wniosku, wskazano wnioskodawcy na konieczność opisania "programu produkcji lub usług, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, wielkości zatrudnienia, w przypadku planowanej funkcji handlowej, wielkość powierzchni sprzedaży". Warto też zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określając niezbędne elementy wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 w zw. z art. 64), nie przesądza jednak o jego treści ani też o jego graficznym układzie. Tak, więc każda postać wniosku, który w swej treści zawiera niezbędne wymagane prawem elementy, może stanowić podstawę do wydania stosownej decyzji o warunkach zabudowy.
W niniejszej sprawie wnioskodawca szczegółowo wypełnił, co do treści wymagania wskazane w ustawie, a zatem organ zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że zakażona decyzja zawiera prawidłowe ustalenia. W jego ocenie organy zasadnie rozstrzygnęły wniosek inwestora oraz ustaliły warunki zabudowy działek Nr [...],[...],[...],[...],[...] i częściowo działek Nr [...] i [...] położonych w E., na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy terenu znajdującego się w otoczeniu tych działek. Uznał, że w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono front działki od strony ul. F., z której przewidziany został główny wjazd na teren zabudowy. Przy czym w rozpatrywanym przypadku okoliczność ta nie przesądziła o wyniku analizy funkcji i cech zabudowy sąsiedniego terenu. Zadaniem właściwego do wydania decyzji organu jest ustalenie, jeżeli teren nie jest objęty obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być z jednej strony pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale z drugiej nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego i urbanistycznego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się uchybień w przeprowadzonej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego wnioskowane zamierzenie inwestycyjne.
Sąd podzielił także stanowisko organów, co do tego, że zamieszczona jako załącznik Nr 2 do decyzji analiza, dokonana przez uprawnionego urbanistę, zawiera ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest przez to prawidłowa. W tym zakresie Sąd wskazał, że urbanista przygotowujący projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz niezbędne załączniki do tego projektu, nie jest związany żadnymi wymogami formalnymi, zaś decyzja w kwestii zagospodarowania terenu pozostaje w kompetencji organu, który ocenia spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa.
Organ odwoławczy mógł zatem przyjąć, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie jest kwestionowane przez stronę i pominąć szczegółową argumentację w tym względzie, tym bardziej, że jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji, na analizowanym obszarze znajdują się cztery obiekty o funkcji usługowo-handlowej. Ponadto bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji ostatecznej pozostaje zawarte w jej uzasadnieniu stwierdzenie o konieczności posadzenia zieleni izolacyjnej od strony zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy organ I instancji zalecił stosowania zieleni izolacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. Dlatego na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.