Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 6 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2516/21, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 7 października 2021 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Jednorożec z 15 stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...], położonej w miejscowości M., gmina J. Wójt Gminy Jednorożec decyzją z 15 stycznia 2021 r., na wniosek [...] sp. z o.o. w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie opisanej wyżej stacji bazowej telefonii komórkowej.
W następstwie wszczętego na wniosek K. O. – właściciela działki nr [...] – postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z 7 października 2021 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Jednorożec z 15 stycznia 2021 r. Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy Jednorożec jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie rażącym naruszeniem art. 54 pkt 2 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Kolegium ani w osnowie decyzji z 15 stycznia 2021 r., ani w jej uzasadnieniu Wójt Gminy Jednorożec nie wskazał wszystkich istotnych parametrów charakteryzujących przedmiotową inwestycję, m.in. parametrów dotyczących liczby anten danego rodzaju, mocy promieniowania poszczególnych anten czy azymutów tych anten.
Ponadto Kolegium uznało, iż nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny, czy planowana inwestycja nie powinna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Gmina Jednorożec w skardze zarzuciła naruszenie po pierwsze, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że w okolicznościach sprawy krąg stron postępowania należało ustalić w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej, w szczególności na podstawie art. 74 ust. 3a, po drugie, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nieokreślenie w decyzji parametrów dotyczących liczby anten danego rodzaju, mocy promieniowania poszczególnych anten oraz azymutów tych anten stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, po trzecie, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że lakoniczność uzasadnienia decyzji w zakresie środowiskowej kwalifikacji przedsięwzięcia może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji.
W zakresie legitymacji Gminy Jednorożec do wniesienia przedmiotowej skargi z uwagi na to, że Wójt Gminy Jednorożec wydał decyzję lokalizacyjną, której nieważność stwierdzono, skarżąca wskazała, że posiada legitymację do wniesienia skargi, gdyż w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, Wójt Gminy Jednorożec nie występował ani jako organ administracji publicznej, ani jako wnioskodawca postępowania nieważnościowego. Zaznaczono, że gmina wniosła skargę jako właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona przez organ administracji, który w pierwszej instancji wydał decyzję administracyjną i powołał się przede wszystkim na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
W skardze kasacyjnej Gmina Jednorożec, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, jako podstawy kasacyjne przytoczyła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do okoliczności i faktów podniesionych w skardze, a dotyczących tego, że w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym (stwierdzeniem nieważności decyzji, a nie z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie przez organ gminy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Gmina Jednorożec nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym odrzuceniem skargi, 3/ art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że Gmina Jednorożec nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym odrzuceniem skargi, zamiast przyjęciem jej do rozpoznania.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga Gminy Jednorożec podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), gdyż podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia takiego środka zaskarżenia od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 7 października 2021 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Jednorożec z 15 stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa.
Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu.
Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Gmina Jednorożec nie była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 7 października 2021 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Jednorożec z 15 stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sprawie Wójtowi Gminy Jednorożec powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Gmina Jednorożec nie jest stroną tego postępowania. W ocenie NSA nie ma przy tym żadnego znaczenia, że Wójt Gminy Jednorożec jest w rozpoznawanej sprawie organem administracji pierwszej instancji w związku z tym, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) wydał decyzję lokalizacyjną, która w następstwie wydania zaskarżonej decyzji została wyeliminowana w postępowaniu nieważnościowym z obrotu prawnego na skutek rażącego naruszenia prawa.
Zarówno ze skargi, jak i ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca nie ma wątpliwości co do tego, że Gminie Jednorożec nie przysługiwałaby legitymacja skargowa w przypadku, gdyby przedmiotem skargi była decyzja lokalizacyjna, a więc decyzja wydana w zwykłym trybie postępowania. Chodzi tu o taką sytuację, w której wnioskodawca niniejszego postępowania nieważnościowego K. O., uznany za stronę postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniósłby odwołanie od decyzji lokalizacyjnej z 15 stycznia 2021 r. i odwołanie to zostałoby przez organ odwoławczy uwzględnione. (Sama skarżąca w skardze podnosi, że "brak przeniesienia wszystkich parametrów [inwestycji] do treści decyzji mógłby być ewentualnie rozpatrywany w kontekście zwykłego naruszenia prawa [w postępowaniu odwoławczym] a nie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji"). W tym przypadku gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, nie mogłaby wnieść skargi na decyzję organu odwoławczego.
W związku z powyższym należy przyjąć, że skoro gmina nie może wnieść skargi na decyzję organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od decyzji organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego, nawet w sytuacji powołania się na prawo własności nieruchomości, to nie może również wnieść skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, w którym decyzja organu gminy podlega kontroli. To zaś oznacza, że wyżej powołane orzecznictwo przyjęte w odniesieniu do możliwości zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji należy stosować także do nadzwyczajnych trybów postępowania.
Ponadto zaznaczyć należy, że ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, nie zwrócono uwagi na żadne szczególne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że Gminie Jednorożec należy przyznać status strony postępowania po to, by mogło bronić swoich praw przed sądem administracyjnym. Powołano się jedynie na ogólnie pojętą własność nieruchomości, na której ma zostać realizowana inwestycja, a która jest normalnym aspektem oceny dokonywanej w postępowaniu w sprawie wydawania decyzji lokalizacyjnej. Ochrona praw jednostki samorządu terytorialnego związanych z własnością takich nieruchomości była realizowana, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej przez organ administracji wydający decyzję, który był jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, będącej właścicielem nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana inwestycja.
Zatem funkcja gminy uprawnionej co prawda do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich musi w takich przypadkach ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił.
Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.