Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1665/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Gl 1272/08, wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. oddalił skargę Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2121/03, wydanym w sprawie ze skargi B. N. i W. B. (jako następców prawnych skarżącej H. B.), M. N., K. S., M. M. i J. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wskazany wyrok z dnia 29 maja 2009 r. został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. działający w imieniu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu członkowie Zarządu - J. N. jako przewodniczący i M. M. jako wiceprzewodniczący zarządu wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2005 r. sygn. II SA/Ka 2121/03. Powoływali się przy tym na stwierdzony brak należytej reprezentacji Spółki (nieważność) w toczących się postępowaniach i wskazywali na przepisy art. 276, art. 270, art. 271 pkt 2 art. 275 i art. 277 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazanym wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. sąd oddalił skargę M. N., K. S., M. M., J. N. i H. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W jego uzasadnieniu sąd stwierdził, że po stronie skarżących brak jest legitymacji do wniesienia skargi na kwestionowaną decyzję Wojewody Śląskiego. Ocena taka wynikała z tego, że budowa kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanej na lub w sąsiedztwie określonej grupy działek, nie dotyczyła nieruchomości należących do skarżących, a w szczególności nieruchomości skarżących nie sąsiadowały z działkami objętymi rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. Z tego powodu uznano, iż zaskarżona decyzja nie wkracza w sferę prawnie chronionych interesów skarżących. Dawało to zatem sądowi podstawę do stwierdzenia braku po ich stronie interesu prawnego do kwestionowania udzielonego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi o wznowienia postępowania sądowego zakończonego tamtym wyrokiem reprezentanci strony podali, że jest bezspornym okoliczność nieposiadania przez skarżącą spółkę statutowych organów w okresie od 17 maja 1998 r. do 16 listopada 2008 r. W tej ostatniej dacie podczas Ogólnego Zebrania Członków Spółki powołano jej statutowe organy. Spółka pominięta została na wszystkich etapach postępowania tak administracyjnego, jak i sądowego. Wystąpiła zatem przesłanka wskazana w art. 271 pkt 2 cytowanej powyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodali również, że data sporządzenia skargi o wznowienie postępowania dowodzi, że zachowany został trzymiesięczny termin określony w art. 277 ustawy. Działający od dnia 16 listopada 2008 r. Zarząd podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu będąc jego stroną była wadliwie reprezentowana.

Nie doręczano jej korespondencji, gdyż za prawidłowe i skuteczne doręczenia nie można uznać tych, które zostały dokonane do rąk jej kuratora. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kurator spółki powołany przez Sąd Rejonowy w Zawierciu postanowieniem z dnia 30 grudnia 1999 r. nie miał prawa zarządzania majątkiem spółki. Nie mógł także zastępować jej organów. Stanowisko takie potwierdzone zostało w licznych wyrokach tak sądów powszechnych, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W tych okolicznościach sprawy wniosek sformułowany na wstępie strona wnosząca skargę o wznowienie postępowania sądowego uznała za w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Argumentując swoje stanowisko wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Będzińskiego z dnia [...] maja 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zarządowi Miasta i Gminy Siewierz pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do działek prywatnych na terenie Siewierza. Potwierdził, że terenem inwestycji objęte zostały m.in. działki będące własnością Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu, działającej na mocy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazując na główny motyw obecnej skargi, a mianowicie prawo inwestora do dysponowania terenem tych działek, oparte na zgodzie udzielonej przez kuratora spółki, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Potwierdził, iż kwestionowana i wskazana powyżej decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza obowiązujących przepisów, a zwłaszcza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zwrócił uwagę, że decyzja podejmowana była już po zmianie przepisów (od dnia 11 lipca 2003 r.) w zakresie ograniczenia wymagań wobec inwestora co do wykazania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Liberalizacja wymagań sprowadzała się do obowiązku złożenia przez inwestora stosowanego oświadczenia w tej kwestii. W podsumowaniu Wojewoda Śląski wskazał na brak legitymacji po stronie osób podpisanych pod skargą.

Wobec ustalenia, iż uczestniczka postępowania H. B. zmarła, w jej miejsce wstąpili wskazani przez skarżącą następcy prawni B. N. i W. B..

Dodatkowym pismem procesowym z dnia 16 maja 2009 r. strona skarżąca ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Wojewody Śląskiego zauważyła, że nie jest kwestionowany zarzut skargi, iż organy w obu postępowaniach pominęły Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu. Zwróciła nadto uwagę, że prawo do dysponowania terenem przez inwestora organy administracji oparły zaledwie na zgodzie wyrażonej przez kuratora Spółki, ustanowionego w trybie art. 42 Kodeksu cywilnego. Tak ustanowiony kurator nie posiadał uprawnienia do zarządzania ani majątkiem spółki, ani zastępowania jej organów.

W ocenie strony skarżącej zmiana przepisów prawa budowlanego nie mogła skutkować uchyleniem obowiązku uzyskania przez inwestora zgody właściciela terenu, tj. spółki, na jego wykorzystanie w celu realizacji przedsięwzięcia budowlanego. Dodała także, że do skargi o wznowienie postępowania dołączone zostały dokumenty potwierdzające wybór nowych władz Spółki, które tym samym są upoważnione do jej reprezentowania

Na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sąd postanowił połączyć badanie dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpoznaniem skargi, zgodnie z przepisem art. 281 zdanie drugie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przewodniczący Zarządu J. N. wnosząc jak w skardze i w piśmie z dnia 16 maja 2009 r. podtrzymał wszystkie przedstawione argumenty. Poparli złożoną skargę także wiceprzewodniczący Zarządu - M. M. oraz S. K., działający zarówno w imieniu własnym, jak również jako Prezes Stowarzyszenia Obrońcy Spółki Leśno-Gruntowej w Siewierzu.

W odniesieniu do skargi na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. rozpatrywanej w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu sygn. akt II SA/Ka 2121/03, skarżący J. N. wskazał, iż osobiście nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji, a jako przedstawiciel Spółki wniósł o uwzględnienie skargi. M. M. wnosząc o uwzględnienie skargi na wyżej wymienioną decyzję dodał, że posiada interes prawny w jej zaskarżeniu, gdyż jego działka (do której ma nadal tytuł prawny) graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. W imieniu Stowarzyszenia S. K. wniósł o uwzględnienie skargi.

W powyżej przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał wyrok oddalający wniesioną skargę o wznowienie postępowania sądowego. Za takim rozstrzygnięciem sprawy przemawiały, według sądu I instancji, następujące względy:

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był rozstrzygnąć o dopuszczalności wznowienia postępowania mając na uwadze regulację zawartą w art. 270 do 285 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Było to podyktowane tym, że sprawa dotyczy wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2121/03. Analiza treści art. 271 cytowanej ustawy musi doprowadzić do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała ustawowa podstawa wznowienia postępowania określona w art. 271 pkt 2. Chodzi mianowicie o nienależytą reprezentację strony. Nadto sąd uznał, iż w sprawie zachowany został termin, o którym mowa w art. 277 ustawy.

W szczególności według sądu I instancji trafne jest stanowisko strony skarżącej, iż nie była ona prawidłowo reprezentowana jako uczestnik postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem sądu z dnia 16 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Ka 1210/03). Jak bowiem wynika z akt tej sprawy, w postępowaniu tym spółkę reprezentował jej kurator, ustanowiony - wydanym w trybie art. 42 Kodeksu cywilnego - postanowieniem Sądu Rejonowego w Zawierciu z dnia 30 grudnia 1999 r. (sygn. akt I Ns 111/99). Powołany powyżej przepis art. 42 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego wyznacza granice uprawnień ustanowionego kuratora. Zgodnie z treścią powołanego artykułu, jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora, a kurator ten powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację.

Interpretacja przytoczonego przepisu prowadzi zdaniem sądu do wniosku, iż w odróżnieniu od innych norm przewidujących w systemie prawa dopuszczalność bądź obowiązek powołania kuratora, - kurator ustanowiony na podstawie tego przepisu ma ustawowo ściśle sprecyzowane zadania, które wyliczone zostały w § 2 przytoczonego artykułu. Nie zostaje on bowiem ustanowiony w celu bieżącego prowadzenia spraw spółki, a tym samym stałego bądź czasowego zastąpienia ustawowych bądź statutowych organów osoby prawnej. Jego obowiązkiem jest jedynie niezwłoczne doprowadzenie bądź to do likwidacji osoby prawnej, bądź też do umożliwienia jej - poprzez powołanie właściwych organów - podjęcia samodzielnego i prawidłowego działania, które obejmować będzie także zarządzanie i reprezentację. W tym kierunku wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 355/06).

Orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie wskazanego powyżej art. 42 Kodeksu cywilnego sąd orzekający w sprawie ocenił jako jednoznaczne. Przykładowo w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt III CK 249/03 (Lex 132546), Sąd stwierdził, że kurator spółki akcyjnej ustanowiony w celu powołania jej organów nie ma uprawnienia do powołania zarządu i nie zastępuje walnego zgromadzenia, ani rady nadzorczej tej spółki, ma natomiast podjąć wszystkie dopuszczalne działania, aby osoba prawna mogła działać przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie, jak wymaga tego przepis art. 38 Kodeksu cywilnego.

Z kolei w uchwale z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt III CZP 8/08 sąd stwierdził, że kurator ustanowiony dla spółki utworzonej dla sprawowania zarządu nad wspólnotą działającą na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, powinien niezwłocznie zwołać zebranie jej członków w celu powołania zarządu spółki (Lex 348089). Z przytoczonych orzeczeń wynika, że art. 42 § 2 Kodeksu cywilnego zakreśla kompetencje kuratora do czynności w nim wskazanych z podkreśleniem niezwłoczności wyrażającej rationem legis unormowania. Ingerencja państwa w sprawy podmiotu prawa prywatnego jest bowiem usprawiedliwiona jedynie koniecznością ochrony praw majątkowych, takich jak własność i inne prawa (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji). Doznawałaby ona natomiast uszczerbku, gdyby majątek osoby prawnej był pozbawiony zarządu w ogóle albo gdyby cała jej działalność została oddana kuratorowi podlegającemu tylko nadzorowi sądu opiekuńczego.

Spoczywające na tym sądzie – będącym przecież organem wymiaru sprawiedliwości - zadania nie są ukierunkowane na pełnienie funkcji organów osób prawnych. Funkcją powierzoną sądowi jest bowiem zapewnienie ochrony praw jednostki. Uwzględniając powyższe skład orzekający ocenił, że ustanowiony w trybie art. 42 Kodeksu cywilnego kurator nie może zastępować organów spółki w sprawach innego typu niż wskazane w § 2 przepisu, czyli nie związanych ani z powołaniem organów spółki ani z jej likwidacją. Pogląd taki zaprezentowany został m.in. w prawomocnym wyroku sądu z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 355/06 (niepubl.).

Ostatecznie zaś w odniesieniu do skarżącej Spółki kwestię takiego zakresu uprawnień jej kuratora przesądził Sąd Najwyższy w zacytowanej już powyżej uchwale z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt III CZP 8/08.

Rozpatrując kwestię terminu przewidzianego do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, w tym zakresie Sąd podzielił argumentację zaprezentowaną przez stronę skarżącą. W myśl art. 277 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Uznając zatem, że do dnia 16 listopada 2008 r. skarżąca nie posiadała wymaganych władz statutowych, czyli nie miała należytej reprezentacji, nie mógł wcześniej rozpocząć się bieg trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Porównując datę wniesienia skargi - tj. 15 grudnia 2008 r. – sąd przyjął, iż termin ten został zachowany.

Mając na uwadze powyższe argumenty należało zatem, zdaniem sądu, orzec o dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem o sygn. II SA/Ka 2121/03. Oznacza to, że w dalszej kolejności - zgodnie z wcześniejszym postanowieniem - sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy na nowo. Rozpoznanie to dotyczy sprawy ze skargi M. N., K. S., M. M., J. N. i H. B. (obecnie jej następców: B. N. i W. B.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r., o nr RR.AG.VI/LM/7111/195/03.

Rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej kolejności zbadać należało legitymację skargową wymienionych wyżej osób. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu. Zapoznając się z dostępnym materiałem dowodowym zawartym w aktach sąd doszedł do przekonania, iż skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi.

Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Będzińskiego z dnia [...] maja 2003 r., która zatwierdzała projekt budowlany i wydawała pozwolenie na budowę sieci kanalizacyjnej na terenie Siewierza na działkach geodezyjnie oznaczonych jako działki 2902/9, 2902/10, 3040, 3323, 3372/6, 3464, 3500, 4962/1, 4966 i odmawiała takiego pozwolenia na działkach nr 4972, 5344/1. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że teren inwestycji obejmuje działki, które zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów należą do Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej, nie należą natomiast do skarżących osób fizycznych. Ustalono, że M. N. jest właścicielem działki 3267, K. S. - działki 5050/1, M. M. jest współwłaścicielem działki 5427/1, a H. B. (obecnie jej następcy prawni - B. N. i W. B.) działki 5426. Żadna z tych działek nie jest objęta rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji i nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami objętymi tym rozstrzygnięciem, jak również nie jest zlokalizowana w ich sąsiedztwie.

Skarżący J. N. nie wskazał żadnej działki znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, co do której posiada tytuł prawny. Co więcej, jak sam przyznał na rozprawie, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji.

W kwestionowanym wyroku sąd oddalając skargę skarżących - M. N., K. S., M. M., J. N. i H. B. uznał, iż nie mają oni legitymacji do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze, jak również fakt, że obecna skarga o wznowienie tego postępowania złożona została przez Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu, która nie była stroną skarżącą w zakończonym postępowaniu, sąd uznał, że wyrok w obecnej sprawie byłby identyczny jak wyrok kwestionowany skargą o wznowienie. Z tego względu sąd na zasadzie art. 151 w zw. z art. 282 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o oddaleniu skargi o wznowienie postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu – dalej określana jako "spółka" bądź "strona". Zaskarżyła orzeczenie w całości, zaś jako podstawy kasacyjne wskazała:

1. a) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego w związku z błędną wykładnią, a to:
2. - art. 3 pkt 11, art. 4 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana z pominięciem - w postępowaniu administracyjnym - właściciela działki gruntu, na którym została zrealizowana inwestycja budowlana, nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego;
3. - art. 42 k.c. poprzez uznanie, iż w postępowaniu administracyjnym z wniosku o pozwolenie budowlane, osoba prawna może być skutecznie reprezentowana przez kuratora osoby prawnej ustanowionego w trybie art. 42 k.c.;
4. b) art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
5. - art. 271 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż okoliczność braku reprezentacji po stronie skarżącej w czasie zakończonego postępowania sądowoadministracyjnego ("nie była stroną skarżącą w zakończonym postępowaniu") stanowi przesłankę oddalenia skargi o wznowienie postępowania;
6. - art. 282 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji budowlano-architektonicznej dotknięte było wadami, które skutkowały pozbawieniem praw strony skarżącej spółki (wada wznowieniowa);
7. - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie w aktach sprawy dokumentów, które poświadczały status strony - w odniesieniu do skarżącej - w skarżonym postępowaniu administracyjnym;
8. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne zrelacjonowanie zarzutów skarżącej, podniesionych w skardze, co mogło skutkować niedostrzeżeniem jej statusu w skarżonym postępowaniu administracyjnym, a także nad wyraz lakoniczne, jednozdaniowe uzasadnienie oddalenia skargi Spółki ("nie była stroną skarżącą w zakończonym postępowaniu, a wyrok w przedmiotowej sprawie byłby identyczny jak wyrok kwestionowany");
9. - błędne ustalenia faktyczne poprzez niedostrzeżenie, iż inwestycja budowlana (część kanalizacji - w istocie kilka części sieci kanalizacyjnej, ok. 5%) zrealizowana na podstawie utrzymanej w mocy decyzji nie może samodzielnie funkcjonować gospodarczo w związku z uchyleniem (prawomocnym) decyzji o pozwoleniu budowlanym dla pozostałej części kanalizacji (95 %), co skutkuje brakiem możliwości jej wykonania;
10. - błędne ustalenia faktyczne poprzez niedostrzeżenie, iż decyzja administracyjna została skierowana do podmiotu nie posiadającego statusu strony - kuratora osoby prawnej.

Powołując się na podniesione zarzuty strona wniosła o:

1. 1) uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;
2. 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
3. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka powołała się na następującą argumentację:

Przy wydawaniu orzeczenia sąd dopuścił się istotnego naruszenia prawa, co wywarło decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji wydany wyrok godzi w gwarantowany prawem interes stron postępowania. Odnosząc się do przesłanek, którymi sąd kierował się przy orzekaniu, strona wskazała na ich bezzasadność. Choć bezsporne jest, że spółka nie była stroną skarżącą we wcześniejszym postępowaniu, to zarazem oczywistym jest również, iż nie mając organów, nie mogła bez swej winy zająć takiej pozycji procesowej. Gdyby bowiem spółka była stroną skarżącą w postępowaniu, o wznowienie którego wnosi, nie wystąpiłaby przesłanka wznowieniowa. W celu poparcia swego stanowiska strona zwróciła uwagę na wyrok WSA w Gliwicach, który przez inny skład tegoż sądu został wydany również w dniu 29 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 1271/08). Stosownie do wyrażonego w nim poglądu "spółka, jako strona postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, reprezentowana przez kuratora ustanowionego w trybie art. 42 k.c., de facto bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

Skoro tak, to kontrolowane decyzje musiały zostać uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 282 § 2 p.p.s.a.". Zacytowany fragment uzasadnienia zaprzecza twierdzeniu sądu wyrażonemu w skarżonym wyroku, iż "wyrok w przedmiotowej sprawie byłby identyczny, jak wyrok kwestionowany". W związku z wystąpieniem przesłanki wznowieniowej w postaci braku należytej reprezentacji decyzje administracyjne obu instancji winne być uchylone. Nie ma potrzeby odwoływania się do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych by zauważyć, że pominięcie przez organ strony postępowania, to jedna z najpoważniejszych wad decyzji administracyjnych.

Sąd dostrzegając pominięcie spółki na etapie postępowania sądowego, nie zauważył jednocześnie, że pominięcie to nastąpiło już na etapie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w art. 3 pkt 11, art. 4, i art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane właściciel gruntu, na którym ma być realizowana inwestycja przez inny podmiot, jest stroną tego postępowania. W takiej sytuacji pozwolenie budowlane może być udzielone wyłącznie za zgoda właściciela gruntu. Nie ulega wątpliwości, że o zgodę taką do spółki nie wystąpiono.

Jednocześnie należy wyraźnie zaznaczyć, że uzyskanie takiej zgody nie było możliwe w związku z brakiem organów spółki. Wydaje się zatem - na tle kwestionowanego orzeczenia - iż sąd nie dostrzegł, że kurator osoby prawnej nie jest uprawniony do zastępowania jej organów nie tylko na etapie postępowania sądowego, ale także na etapie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego. Spółka zarzuciła i to, że sąd podczas badania akt sprawy przeoczył w odniesieniu do strony dokumenty, które potwierdzały posiadanie przez nią statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto sąd niezbyt starannie przedstawił zarzuty, które spółka zawarła w skardze o wznowienie postępowania. Relacjonując zarzut o pominięciu spółki na wszystkich etapach postępowania (tak administracyjnego, jak i sądowego), sąd powtórzył za stroną, iż wystąpiła przesłanka wskazana w art. 171 § 2 ustawy p.p.s.a. Niemniej przy zdawaniu relacji z treści skargi, sądowi umknęła istotna okoliczność. Chodzi mianowicie o to, że spółka w skardze powtórzyła, iż jest właścicielem nieruchomości zajętych przez inwestora. W tej sytuacji pominięcie spółki w postępowaniach administracyjnych w efekcie pozbawiło ją w niektórych przypadkach lub ograniczyło w innych - prawa własności. W tym kontekście twierdzenie sądu uznające za prawidłowe orzeczenie utrzymujące w mocy pozwolenie budowlane, pomijające stronę - właściciela gruntu, budzi uzasadnione wątpliwości.

Sąd przeoczył przecież to, iż dla uzyskania pozwolenia budowlanego na cudzym gruncie konieczne jest otrzymanie zgody właściciela gruntu. W przeciwnym bowiem razie wydanie pozwolenia budowlanego jest niedopuszczalne. W analogicznym zaś stanie faktycznym, tj. w sytuacji braku zgody właściciela na realizację inwestycji budowlanej, sądy jednolicie orzekają o wadliwości takich decyzji i eliminują je z obrotu prawnego.

Strona skarżąca zaznaczyła nadto, iż sąd nie uwzględnił tego, że wadliwe pozwolenie budowlane zostało doręczone kuratorowi osoby prawnej jako stronie postępowania, co winno rodzić skutek z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie rzeczy wniesienie skargi kasacyjnej było uzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2010 r., stanowiącym uzupełnienie treści skargi kasacyjnej, spółka nawiązała do jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowanej w analogicznym przedmiocie, jak objęty niniejszym postępowaniem sądowym. Powołując się na tezę wyroku tegoż sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 406/07), głoszącą, że "stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia, tylko już z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności winno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia" wywiodła wniosek o oczywistej sprzeczności skarżonego rozstrzygnięcia z powyższym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że pomimo zaistnienia nieważności postępowania, skargę o wznowienie postępowania i uchylenie poprzedzających orzeczenie sądu decyzji administracyjnych, wydanych z pominięciem udziału strony bez jej winy, należało oddalić, gdyż wyrok w przedmiotowej sprawie byłby identyczny jak wyrok kwestionowany, jest tym samym zupełnie nieuzasadnione. W przypadku bowiem przyjęcia, że w sprawie wystąpiły podstawy wznowienia unormowane w art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a. ustaleń, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia nie prowadzi się, gdy skarga o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępowania zakończonego wydanym w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie to, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270, ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazać należy na następujące kwestie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega drugi ze wskazanych zarzutów. Taka kolejność czynności kontrolnych, jakie podejmuje Naczelny Sąd Administracyjny, ma swoje uzasadnienie w tym, iż dopiero uprzednie ustalenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, warunkuje poprawne działanie kontrolne. Wskazana kolejność czynności kontrolnych jest uzasadniona również z uwagi na fakt, iż wojewódzki sąd administracyjny w istocie jedynie dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej.

Odnosząc się do drugiej z podstaw kasacyjnych, w ramach której strona zgłosiła zarzuty zmierzające do podważenia prawidłowości wydanego wyroku, uznać należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia tych zarzutów.

Nie jest bowiem trafne stanowisko Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu utrzymujące, że brak należytej reprezentacji po jej stronie winien prowadzić, w każdym przypadku, do uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania, w którym spółka nie była należycie reprezentowana i do uchylenia orzeczenia wydanego w postępowaniu dotkniętym taką wadliwością. Stanowisko takie pomija bowiem niezwykle istotną - w kontekście niniejszej sprawy – okoliczność. Chodzi mianowicie o to, że skargę w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ka 2121/03, wniesioną przez B. N., W. B. (jako następców prawnych skarżącej H. B.), M. N., K. S., M. M. i J. N., na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddalono z uwagi na brak po stronie skarżących legitymacji procesowej.

Sąd rozstrzygający tamtą sprawę uznał, iż nieposiadanie przez wyżej wymienione osoby legitymacji do zaskarżenia wspomnianej decyzji jest skutkiem braku interesu prawnego w sprawie zakończonej udzieleniem pozwolenia na budowę.

Zarzut skargi kasacyjnej, iż postępowanie organów administracji budowlano-architektonicznej dotknięte było wadami, które skutkowały pozbawieniem spółki praw, które służą stronie (wada wznowieniowa) i które powinny spowodować uchyleniem wydanych decyzji, jest również bezzasadny. Mógłby on odnieść oczekiwany skutek jedynie wówczas, gdyby w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ka 2121/03 sąd dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Do tego jednak nie doszło, gdyż sąd, stwierdziwszy brak interesu prawnego po stronie skarżących, zmuszony był orzec o oddaleniu skargi bez zbadania kwestii legalności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Przypisywane sądowi I instancji przez stronę skarżącą kasacyjnie uchybienia wyrażającego się w niedostrzeżeniu w aktach sprawy dokumentów, które poświadczały status strony przysługujący Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w Siewierzu w postępowaniu administracyjnym jest nietrafny. Bezzasadność tego zarzutu wynika z braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Analogicznie sąd ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet przyjmując, iż sąd I instancji w sposób niepełny zrelacjonował zarzuty stron skarżących zawarte w skardze, co w efekcie mogło skutkować niedostrzeżeniem przynależnego jej statusu strony postępowania administracyjnego, a także nad wyraz lakonicznie uzasadnił oddalenie skargi ("nie była stroną skarżącą w zakończonym postępowaniu, a wyrok w przedmiotowej sprawie byłby identyczny jak wyrok kwestionowany"), należało uznać za prawidłowe i trafne rozstrzygnięcie oddalające skargę o wznowienie postępowania sądowego. Brak podstaw do jej uwzględnienia niezmiennie znajduje oparcie w prawidłowo przyjętym braku interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Podobna ocena nasuwa się w zakresie pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przypisywane mianowicie sądowi I instancji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, co w rezultacie zdaniem skarżącej spółki doprowadziło do zaaprobowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach faktu niemożności wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz skierowania podjętej decyzji, wbrew obowiązującym przepisom, do kuratora osoby prawnej jest zarzutem nietrafnym. Pozbawienie sądu II instancji możliwości uwzględnienia powyższych uchybień (w razie ich stwierdzenia) jest konsekwencją braku interesu prawnego we wniesieniu skargi przez B. N., W. B. (jako następców prawnych skarżącej H. B.), M. N., K. S., M. M. i J. N..

Oczekiwanego rezultatu nie mogły odnieść również te zarzuty, które skarżąca kasacyjnie spółka zgłosiła w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – (naruszenie prawa materialnego).

Zarzucenie sądowi I instancji, iż pominięcie udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym właściciela działki gruntu, na którym została zrealizowana inwestycja budowlana, nie zostało uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, jest niesłuszne. Zdaniem spółki doprowadziło to w efekcie do naruszenia art. 3 pkt 11, art. 4 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż doszło w ten sposób do zaaprobowania przez sąd naruszenia przez organ administracji prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Błąd zawarty w takim stanowisku wynika z okoliczności nieropoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach istoty (meritum) sprawy sądowoadminstracyjnej. Dopuszczając bowiem do merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. sąd I instancji naruszyłby treść art. 50 § 1 p.p.s.a. Takie działanie sądu byłoby obarczone wadą pominięcia niezbędnego elementu skutecznego wniesienia skargi, którym jest konieczność wykazania się interesem prawnym w uzyskaniu orzeczenia sądowego co do legalności kwestionowanej decyzji administracyjnej.

Jak zatem wynika z całokształtu przytoczonej powyżej argumentacji, przyczyną decydującą o braku podstaw do uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania sądowego była okoliczność niezaistnienia podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia, w postępowaniu zwykłym, sprawy ze skargi decyzję na Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Jedynie wówczas, gdyby skarżącym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ka 2121/03 był ten podmiot, który może wykazać się interesem prawnym w zaskarżeniu tej decyzji, można byłoby przystąpić do analizy trafności zarzutów zawartych obecnie w skardze kasacyjnej. Ponieważ jednak sąd I instancji miał do czynienia z sytuacją, w której stwierdził brak niezbędnej legitymacji procesowej u osób skarżących, okoliczność ta uznana została za przesądzającą o wyniku sprawy wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej.

W podsumowaniu powyższych rozważań i uwag podkreślić należy, iż stwierdzenie po wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, że w postępowaniu zwykłym, zakończonym prawomocnym orzeczeniem, zaistniała nieważność określona w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. (brak należytej reprezentacji strony), nie w każdej sytuacji prowadzić będzie do uchylenia lub zmiany prawomocnego orzeczenia, wydanego w postępowaniu zwykłym. Uchylenie bądź zmiana takiego prawomocnego orzeczenia nie będzie w szczególności możliwa czy uzasadniona wówczas, gdy orzeczenie to oddalało skargę z powodu braku legitymacji skarżących do jej wniesienia, a brak należytej reprezentacji dotyczył innej niż skarżąca strony. W sytuacji takiej, skarga o wznowienie postępowania sądowego wniesiona przez tę stronę nie może być uwzględniona poprzez zmianę bądź uchylenie orzeczenia wydanego w postępowaniu zwykłym. Udział bowiem tej strony w postępowaniu sądowym nie może zmienić pokontrolnego stanowiska sądu.

W dalszym ciągu, ze względu na istniejący nadal brak legitymacji skarżących z postępowania zwykłego, inne rozstrzygnięcie sądu I instancji nie może zostać podjęte, tym bardziej że przepis art. 282 § 2 p.p.s.a. zawiera ograniczony katalog rozstrzygnięć możliwych w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy we wznowionym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Prowadzi to, z mocy przepisu art. 184 p.p.s.a., do jej oddalenia.