Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 765/15 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k. (dalej skarżąca) zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że brak jest podstaw do uznania, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie wykazała, w jaki konkretnie sposób przedmiotowa inwestycja miałaby ograniczać możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy jej nieruchomości.
Skarżąca zarzuciła również na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w sytuacji uzasadniającej uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r.;
- 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 j.t. ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i 184 Konstytucji RP poprzez błędne oddalenie skargi i zaniechanie zbadania przez WSA we Wrocławiu przedstawionych przez skarżącego argumentów dotyczących oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość strony skarżącej;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi, mimo iż takie okoliczności, jak ilość miejsc postojowych na nieruchomości znajdującej się po drugiej stronie drogi publicznej, usytuowanie wjazdu na nieruchomość zainwestowania po drugiej stronie ulicy, wprowadzenie wyłącznie prawoskrętu na działkę [...] w świetle unormowania zawartego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane świadczą, zdaniem skarżącej, o oddziaływaniu projektowanego obiektu na nieruchomość skarżącej.
W związku z powyższym, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania [...] SA. W piśmie wskazano, że zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej są w całości chybione, a rozstrzygnięcie sprawy dokonane wyrokiem WSA we Wrocławiu - prawidłowe. Wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym w ocenianej sprawie jest to, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu, w którym zapadła decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA we Wrocławiu, że skarżąca nie wykazała, aby inwestycja oddziaływała w sposób określony przepisami Prawa budowlanego na należącą do niej nieruchomość położoną po drugiej stronie drogi publicznej.
Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pogląd przeciwny, dopuszczający potencjalne, ale bliżej nieokreślone oddziaływanie, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Powyższe przesłanki nie mogą być w obowiązującym stanie prawnym podstawą ustalania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.
Jak stanowi bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazana okoliczność, "w obszarze oddziaływania obiektu" stanowi przesłankę, której wystąpienie uprawnia do nadania konkretnemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zauważyć należy zatem, iż stosownie do normatywnej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) termin ten należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Oznacza to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustawodawca odwołuje się nie tyle do przepisów odrębnych jako generalnego źródła uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję.
Prawo więc do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). W kontekście powyższego należy podkreślić, że sam fakt, iż np. "dojdzie do niewspółmiernego wzrostu ruchu, na ul. [...], będącej ulicą oddzielającą planowaną inwestycje", nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do uznania, że skarżącej przysługiwać będzie status strony.
Natomiast wydana przez organ I instancji decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy lokalizacji zjazdów w związku z tym brak jest podstaw, aby wywodzić, że dojdzie do ograniczenia sposobu dotychczasowego korzystania ze zjazdu do działki skarżącej. Prawne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję wynikać mogą z "przepisów szczególnych", a ograniczenia takie winny być wykazane w postępowaniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni się zgodzić z poglądem zaprezentowanym w tej sprawie, że nieruchomość skarżącej położona jest poza obszarem oddziaływania spornego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy należy wskazać, po pierwsze, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., ponieważ są to przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 57/16). Dalej, art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 568/16) i wreszcie naruszenie art. 151 p.p.s.a. zachodzić będzie jedynie wtedy, gdy sąd pierwszej instancji istotnie nie dostrzegł przesłanek nakazujących mu wzruszyć zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, a te przesłanki w sprawie w rzeczywistości występowały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15).
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Brak jest podstaw, aby dopatrywać się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w kontekście ustaleń dotyczących planowanej organizacji ruchu na ul. [...], gdyż jak już wyżej wskazano decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy lokalizacji zjazdów i co za tym idzie organizacji ruchu na wskazanej ulicy.
Po drugie, o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 p.p.s.a. i art. 184 Konstytucji możemy mówić w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). W świetle kontroli działalności administracji publicznej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, taki zarzut należy ocenić jako bezpodstawny.
Po trzecie, o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Mając powyższe oceny na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu.