Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 328/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], którą odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1997 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji M. S. – T. polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S..
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M. S. – T. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], powołując się na fakt, iż decyzja ta została wydana przez ten organ w składzie, w którym zasiadał jeden z członków Kolegium, który brał udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1997 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wskazując, iż nie został zachowany termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jako moment "dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania" należy uznać moment doręczenia stronie drugoinstancyjnej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2003 r. Z tą chwilą strona, konfrontując (również w odniesieniu do składu członków orzekających w sprawie) treść pierwszoinstancyjnej i drugoinstancyjnej decyzji – musiała dowiedzieć się, w jakim składzie organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2004 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., przyznając rację skarżącej, iż została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania tj. z naruszeniem art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Sąd I instancji powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia i ma on w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996 r. nr 15, poz. 205), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1996 r., I SA 1296/95 (Glosa z 1996r. nr 7 poz. 12), uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96 (ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 44), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001 r., IV SA 941/99, (nie publ.).
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1997 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w S.. Strona postępowania złożyła następnie do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji Kolegium wynika, że sprawa z wniosku o wznowienie postępowania została po raz pierwszy rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w składzie:
Bartłomiej Adamczak, Felicja Kajut, Grzegorz Pawliński. Na skutek zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie, sprawa została rozpatrzona w składzie, w którym zasiedli Dorota Kamińska-Niklas, Jolanta Waluk oraz Bartłomiej Adamczak. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., w składzie organu orzekającego pozostała osoba, która orzekała w przedmiotowej sprawie przy pierwszym jej rozpatrywaniu. Sąd I instancji wskazał, iż niewyłączenie pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu [...] kwietnia 2004 r. byłoby przedwczesne, albowiem Kolegium, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członka składu, który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] winno najpierw rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ powinien dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...].
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie tej zachodzi przyczyna określona w tym przepisie oraz art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania są wyłączeni od wydania decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas, gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Powołując się na tą podstawę kasacyjną, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego tzn. nie uruchamia toku instancji administracyjnych. Konstrukcja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środka o charakterze niedewolutywnym odpowiada instytucji remonstracji, która polega na zawróceniu się przez stronę do organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie o jego uchylenie lub zmianę. Kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej powierzona zostaje temu samemu organowi. Organ wskazał, iż wprawdzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi o wyłączeniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, lecz w odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma mowy o istnieniu "wyższej" lub "niższej" instancji. W tym wypadku należy wykluczyć możliwość stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Organ wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie została zapewniona bezstronność składu orzekającego Kolegium poprzez wymianę dwóch z trzech członków składu. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium zapadają większością głosów, zaś członek składu orzekającego nie może wstrzymać się od głosu. Jeżeli w przedmiotowej sprawie członkowie składu orzekającego uznaliby, że decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa, to zapewniona została tak ilość członków składu orzekającego, by mogli oni przegłosować zdanie członka orzekającego w składzie poprzednim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Spór prawny w tej sprawie dotyczy tego, czy członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej następnie przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Kwestia ta była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07).
W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3 poz.
61) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podzielił jednak stanowiska zajętego w tej uchwale, co spowodowało przedstawienie ponownie do rozstrzygnięcia rozszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego będącego przedmiotem tej uchwały (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 886/06, niepubl.). Rozpoznający to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (postanowienie NSA z dni 5 listopada 2007 r., sygn. akt II OPS 3/07, Lex Polonica nr 2018131).
W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Trybunał podkreślił, iż kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Zdaniem Trybunału, możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia.
Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem jest art. 127 § 3 k.p.a., który wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny charakteru prawnego tego środka zaskarżenia, wywiódł, że dla zasady dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki przypisać należy dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, czy dokonują tego dwa różne organy. Z tego względu istotne znaczenie ma zapewnienie gwarancji obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi to podstawę do oceny konstytucyjności normy zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a.
Dokonując oceny instytucji wyłączenia, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008, nr 1, poz. 53). Zdaniem Trybunału, względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie.
Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Trybunał uznał, że skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego.
Trybunał podkreślił, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Mając na uwadze to rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. (sygn. akt II OPS 2/09) wydanym w składzie siedmiu sędziów stwierdził: "Członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając zagadnienie, w jaki sposób powinny być stosowane przepisy objęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w okresie przed uchwaleniem ich zmiany przez ustawodawcę, opowiedział się za stanowiskiem, że zwłaszcza w przypadku, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisu o postępowaniu, z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie wyłączenia w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerzenia podstaw wyłączenia o przyczynę wyłączenia objętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oparł zaskarżony wyrok na wykładni art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. zgodnej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. Słusznie Sąd I instancji uznał, iż fakt, iż w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku rozpatrującego ponownie sprawę z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] zasiadał ten sam członek Kolegium (Bartłomiej Adamczak) stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Za niezasadny należy więc uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie tej zachodzi przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.