Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 123/13 oddalił skargę R. F. i M. F. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w związku ze wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki znak: [...] na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) zażądał od współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. Z. w K. – R. F. i M. F. przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków na ww. działce w zakresie prawidłowości ich wykonania, zgodności z zasadami sztuki budowlanej, wiedzą techniczną i przepisami techniczno-budowlanymi.
Zażalenie na powyższe złożyli R. i M. F. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nakazał współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. Z. w K., tj.: R. F. i M. F. przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych, polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. w zakresie prawidłowości ich wykonania, zgodności z zasadami sztuki budowlanej, wiedzą techniczną i przepisami techniczno-budowlanymi. Termin przedłożenia żądanej ekspertyzy ustalono na 31 stycznia 2013 r.
Zdaniem organu odwoławczego wobec sprzecznych oświadczeń stron i świadków nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie inwestora wykonanych robót budowlanych, a zatem zasadne było nałożenie przedmiotowego obowiązku na obecnych współwłaścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie, w świetle § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonania kanalizacji deszczowej i koniecznym jest dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Nałożenie obowiązku dostarczenia opinii technicznej ma na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i znajduje uzasadnienie w przepisach. Brak było przy tym podstaw do żądania inwentaryzacji budowlanej na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten upoważnia organy nadzoru budowlanego wyłącznie do żądania ocen technicznych lub ekspertyz.
Ocena techniczna to opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego i opisuje techniczne aspekty tego stanu. Powinna ona odpowiadać na pytanie, czy na tle wątpliwości, które legły u podstaw nałożenia obowiązku zaistniała sytuacja wymagająca interwencji, by uniknąć bądź usunąć zagrożenie albo przywrócić stan zgodności z przepisami prawa. Jej zadaniem jest więc stwierdzenie faktów. Natomiast ekspertyza, obok elementów oceny, powinna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad, czy nieprawidłowości. Z uwagi na powyższe różnice organ II instancji zreformował postanowienie organu I instancji i wyznaczył nowy termin do przedłożenia tych dokumentów.
Jako bezzasadne ocenił organ II instancji zarzuty zażalenia, podkreślając, że na postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego służy zażalenie, o czym strony zostały pouczone. Odnośnie zaś pominięcia przez organ I instancji dowodu w postaci "Uwag formalno-prawnych..." dołączonych do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...], organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że "w ramach przystosowania projektu dopuszcza się (...) - zmiany w instalacjach wod.-kan. (...), pod warunkiem zachowania obowiązujących norm i przepisów Prawa Budowlanego". Tym samym dalej istnieją uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wykonana w sposób zgodny z przepisami.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli R. i M. F., wnosząc o uchylenie jego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie powołanie w postanowieniu przepisów prawa, które w dniu wykonania inwestycji nie istniały (§ 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), jak również naruszenie art. 7, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78 art. 79, art. 80, art. 101 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżący wobec ustalenia, że instalacja istniała w 1992 r., organ nie mógł powoływać się na akty prawne nieobowiązujące w dniu zdarzenia. Jego obowiązkiem było również wskazanie, na czym polegały stwierdzane uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonania przedmiotowej kanalizacji deszczowej.
Odnośnie zaś oświadczenia kierownika budowy z dnia 13 luty 2012 r. skarżący stwierdzili, że nie zostało ono poparte pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składane zeznania w sprawie. Skarżący nie zostali także poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również przesłuchiwania przez organ w dniu 13 kwietnia 2012 r. świadka.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazując na wstępie na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP) oraz zasadę praworządności (art. 6 i art. 7 K.p.a.), stwierdził, że organ II instancji nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom, także w zakresie orzeczenia podjętego na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Jak stwierdził następnie Sąd pierwszej instancji przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, umieszczony wśród przepisów kompetencyjnych, ma zapewnić prawidłowe wykonywanie zadań określonych w przepisach tej ustawy. Uprawnia właściwe organy w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów, a także stanu technicznego obiektu budowlanego do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie stanowi on natomiast podstawy do merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym konkretyzowania sytuacji prawnej strony postępowania. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 tej ustawy ma charakter dowodowy. Oznacza to, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, wszczętego wcześniej i toczącego się postępowania, bądź jest środkiem służącym wyjaśnieniu przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.
Zdaniem Sądu, rozpoznawana sprawa ogranicza się tylko do kwestii obowiązku dostarczenia określonej na wstępie ekspertyzy technicznej. Nałożenie obowiązku na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego jest zgodne z prawem, gdy organ ma uzasadnione wątpliwości w kwestiach wymienionych wyżej i - jak należy to interpretować - nie jest w stanie tych wątpliwości wyjaśnić innymi środkami dowodowymi. Taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Analiza zebranego sprawie materiału dowodowego wskazuje na znaczne rozbieżności odnośnie oceny stanu i prawidłowości wykonania przedmiotowej kanalizacji deszczowej. Istnieją w tym względzie właśnie "uzasadnione wątpliwości", bez wyjaśnienia których nie można ustalić stanu faktycznego sprawy. Skoro wątpliwości te są uzasadnione, to jest spełniona hipoteza ww. przepisu i nie można zarzucić organom naruszenia prawa. Zgłoszone zarzuty skargi należało zatem ocenić jako bezzasadne.
Jak zauważył Sąd, dopiero po uzyskaniu żądanej ekspertyzy technicznej w zakresie prawidłowości wykonania robót budowlanych, zgodności z zasadami sztuki budowlanej, wiedzą techniczną i przepisami techniczno-budowlanymi, organ administracyjny, dokonując jej oceny, będzie mógł podjąć dalsze kroki adekwatne do ustalonego stanu faktycznego i prowadzić lub nie postępowanie administracyjne w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. i M. F., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a P.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia w przypadku każdego rodzaju wątpliwości organu nadzoru budowlanego co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji wyjaśniono, iż wbrew obowiązkowi wyraźnego i szczegółowego wykazania, że w sprawie zaistniała sytuacji, która wskazuje na powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, żaden z organów nie uczynił mu zadość. Żaden z nich nie wskazał np. na istniejącą awarię, zagrożenie dla życia lub zdrowia, wadliwości użytych materiałów, ale ograniczył się lakonicznego powołania § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto organ w żadnym momencie prowadzonego postępowania nie kwestionował stanu technicznego kanalizacji deszczowej bądź prawidłowości jego wykonania. Dostrzeżenie ewentualnych usterek było zaś możliwe w trakcie przeprowadzonych oględzin z uwagi na nieskomplikowany charakter obiektu budowlanego. Ekspertyza, której obowiązek dostarczenia nałożony został na skarżących, ma dotyczyć zaś aspektów technicznych obiektu budowlanego.
Nadto skarżący stwierdzili, że wybudowanie kanalizacji deszczowej zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie dotyczy natomiast ustalenia samego faktu i zakresu wykonanych robót.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Zarzuty naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), postawiono jako zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazując po myśli art. 174 pkt 1 P.p.s.a. ich niewłaściwe zastosowanie jako formę naruszenia ww. przepisów. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania tezy, że dopuszczenie możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia jest możliwe w przypadku każdego rodzaju wątpliwości organu nadzoru budowlanego co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Tak sformułowany zarzut postawiono jednak w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, gdyż organ wykazał na czym jego wątpliwości polegały. Okoliczność tę wskazano już w postanowieniu organu I instancji, iż w projekcie budynku wykonywanego w 2012 r. wody opadowe miały być odprowadzane powierzchniowo, wykonanie zaś robót zgodnie z projektem potwierdził kierownik robót i wpisy do dziennika budowy. Po kontroli okazało się zaś, że wody te są odprowadzane do systemu rur wpuszczonych w grunt, przy czym nieustalono dokładnie, gdzie w istocie znajduje się odpływ tych wód. Jeśli zaś zaistniała tego rodzaju wątpliwość co do stanu technicznego obiektu, w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, to organ miał podstawy do wyjaśnienia wątpliwości po myśli art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zasadnie wskazując, iż dla rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne jest poczynienie powyższych ustaleń i ocen. Postawiony zatem zarzut jest chybiony.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.