Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 301/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę małoletniego W. K. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych K.K. oraz P.K. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego m.st. Warszawy w przedmiocie dokonania zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonego art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) oraz § 3 tego przepisu. Aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych lub bezczynność, a działalność ta lub bezczynność musi być wykonywana przez organy administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę, Sąd uznał, że nie mieści się ona we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy, złożona przez skarżących skarga dotyczy czynności zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego zaobserwowanego u małoletniego W. K. z poważnego na łagodny.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), lekarz lub felczer, który podejrzewa lub rozpoznaje wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego, ma obowiązek w ciągu 24 godzin od powzięcia podejrzenia jego wystąpienia, zgłoszenia takiego przypadku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla miejsca powzięcia podejrzenia jego wystąpienia. Z powyższego przepisu wynika zatem, że zgłoszenie wystąpienia odczynu jest obligatoryjne w przypadku wystąpienia zdarzenia - rozpoznania wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego. Zgłoszenia dokonuje lekarz, bądź felczer do organu - powiatowego inspektora sanitarnego. Powyższe zgłoszenie jest zatem pismem, sporządzonym na druku określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania - (Dz.U. z 2010 r., Nr 254. poz.1711), skierowanym przez lekarza bądź felczera do właściwego powiatowego inspektora sanitarnego, informującym o określonym stanie faktycznym.
W przypadku wystąpienia ciężkiego lub poważnego niepożądanego odczynu poszczepiennego właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, nie później niż po upływie godziny po powzięciu wiadomości, udostępnia informacje o fakcie wystąpienia takiego odczynu właściwemu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia). Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, nie później niż po upływie godziny od powzięcia wiadomości, o której mowa w ust. 1, niezwłocznie udostępnia tę informację Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu, wskazanej przez niego specjalistycznej jednostce i wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu (§ 7 ust. 21 ww. rozporządzenia). Wskazane zgłoszenie nie jest zatem ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 cyt. ustawy, ani żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 tej ustawy.
Nie jest on także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy poprzez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Omawiane zgłoszenie nie jest kierowane do osoby zainteresowanej, nie jest skierowane na zewnątrz organów administracji publicznej (jego adresatem jest organ administracji), co bardzo ważne - nie ma charakteru władczego i nie wywołuje skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę, tj. nie rodzi praw, ani nie nakłada obowiązków.
Zgłoszenie to ma charakter informująco - sprawozdawczy. Celem zgłoszenia jest dążenie do zachowania kontroli i ewentualnego wyeliminowania negatywnych aspektów dokonywania szczepień ochronnych. W szczególności jego celem jest dążenie do wykrywania nowych, nietypowych i rzadkich odczynów, przeprowadzenie analizy znanych odczynów, ustalenie czynników ryzyka wystąpienia poszczególnych rodzajów odczynów, dokonanie identyfikacji rodzaju szczepionek generujących zwiększoną ilość niepożądanego odczynu poszczepiennego oraz przeprowadzenie monitorowania jakości nowo wprowadzanych szczepionek.
Żądania określone w skardze nie stanowią podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, które mogłoby się zakończyć wydaniem w sprawie decyzji ustalającej prawa czy też obowiązki dla zewnętrznych podmiotów (np. skarżących w niniejszej sprawie). Taki przedmiot skargi bez wątpliwości wskazuje, że w niniejszej sprawie nie można mówić o uzewnętrznieniu przejawu woli organu administracyjnego w państwie, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59). A tylko właśnie uzewnętrznione wyrażenie woli organu spełniające podane warunki przesądzałoby o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Omawiane zgłoszenie bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków samego zainteresowanego i z tych też względów nie jest kierowane do zainteresowanego, ale właściwego organu uczestniczącego w procesie monitorowania niepożądanego odczynu poszczepiennego. Tak samo jest ze zmianą kwalifikacji - nie jest ona adresowana do pacjenta. Nie istnieje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który przyznawałby stronie jakiekolwiek prawo w związku z wystąpieniem niepożądanego odczynu poszczepiennego, ani tym bardziej zmianą kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego, która to czynność jest przedmiotem skargi.
Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania, przewidują tryb weryfikacji kwalifikacji, określonej w pkt IV przez zgłaszającego lekarza bądź felczera. Zmiana kwalifikacji jest uprawnieniem państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. § 5 pkt 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że pkt V i VI formularza wypełnia państwowy powiatowy inspektor sanitarny, a w formularzu zgłoszenia w pkt VI przewidziana jest możliwość weryfikacji kwalifikacji. Weryfikacji kwalifikacji dokonuje państwowy powiatowy inspektor sanitarny (upoważniony pracownik inspekcji sanitarnej) na podstawie analizy całokształtu materiału, w tym dalszego przebiegu występowania odczynu. W niniejszej sprawie jak wynika z akt nastąpił pełny powrót do zdrowia pacjenta w okresie do tygodnia od pojawienia się objawów i nastąpiła kontynuacja szczepień. Natomiast zaobserwowane objawy w opinii lekarzy specjalistów nie wynikały z zastosowania szczepionki, o czym świadczy treść pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Osobną kwestią, która jednak również pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, jest kwestia prawidłowości trybu dokonanej zmiany kwalifikacji w niniejszej sprawie, w szczególności który z pracowników organu administracji może dokonać ww. zmiany i czy pracownik dokonujący zmiany kwalifikacji w niniejszej sprawie posiadał do tego upoważnienie. Kwestie te jednak powinny być zbadane w trybie administracyjnego nadzoru przez organ nadrzędny nad powiatowym inspektorem sanitarnym.
W tym stanie rzeczy, Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł małoletni W. K., reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych K. i P. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zmiana kwalifikacji rozpoznanego u małoletniego W. K. niepożądanego odczynu poszczepiennego z poważnego na łagodny nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w rozumieniu w jakim umożliwia odrzucenie skargi z powodu braku kognicji sądu w sprawie aktu władczego jakim jest zmiana kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego, w sytuacji, gdy akt ten decyduje mi.in. o dopuszczalności szczepień na daną szczepionkę, gdyż w przypadku odnotowania ciężkiego NOP -u istnieje prawny obowiązek wstrzymania szczepień daną partią szczepionki, co powoduje przede wszystkim ograniczenie prawa do sądu w kwestii tak zasadniczej, jak ochrona zdrowia i przymus państwa z tym związany (pozbawia konstytucyjnego uprawnienia bez jakiegokolwiek uzasadnienia). Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny, wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kwalifikacja prawna przez Sąd I instancji zaskarżonej czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego m.st. Warszawy jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych jest prawidłowa. Z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania, interpretowanych w świetle przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie przewidującym kognicję sądu administracyjnego, nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność organu inspekcji sanitarnej w przedmiocie dokonania zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego. W szczególności, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, czynność ta nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).
Przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: 1) akt lub czynność nie mogą być decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2) akty lub czynności mają charakter indywidualny - cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków, 3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, 4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym, 5) akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
Zakres przedmiotowy aktów z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że dla kwalifikacji aktu jako objętego kognicją sądu administracyjnego na tej podstawie musi istnieć ścisły związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmujący daną czynność.
Tak rozumianych kryteriów prawnych nie spełnia czynność organu inspekcji sanitarnej w przedmiocie dokonania zmiany kwalifikacji niepożądanego odczynu poszczepiennego. Czynność taka nie spełnia podstawowego warunku kwalifikacji do aktów objętych właściwością sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie stanowi bezpośredniego odniesienia do jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku skarżącego o charakterze materialnoprawnym, wynikającego z przepisu prawa. Brak związku prawnego między zaskarżonym aktem a przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które wymagałaby potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku skarżącego wynikającego z przepisu prawa.
Zaskarżona czynność nie ma charakteru czynności skierowanej do podmiotu znajdującego się poza aparatem administracji publicznej, która warunkuje objęcie kontrolą sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czynność ta nie ma charakteru zewnętrznego, nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu taką czynność ani nie kształtuje bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Zaskarżoną czynnością organ inspekcji sanitarnej uzupełnił formularz zgłoszenia niepożądanego odczynu po szczepieniu z poważnego na łagodny, która to czynność stanowi jego kompetencję weryfikującą działania zgłoszenia odczynu poszczepiennego dokonanego przez lekarza lub felczera na postawie przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania.
Zarówno zgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego przez lekarza lub felczera, jak i jego weryfikacja przez organ inspekcji sanitarnej, nie stanowią działań z zakresu administracji publicznej, które mogłyby zostać objęte kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny na podstawie powołanych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku ustalenia przez organ inspekcji sanitarnej, że opiekunowie prawni małoletniego kwestionują zasadność poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, wszczyna postępowanie administracyjne, które kończy decyzja w przedmiocie poddania dziecka takiemu szczepieniu, która może zostać zakwestionowana przed sądem administracyjnym.
Wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o konstytucyjność przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących zakres przedmiotowy kontroli sądu administracyjnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, brak również powodów dla uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego.
Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.