Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 960/10, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C., zw. dalej Spółdzielnią, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary za usunięcie drzew.
W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Burmistrz Miasta Człuchowa decyzją z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 87 ust. 3, 5, 8, art. 85 ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880), zw. dalej u.o.p., wymierzył Spółdzielni karę pieniężną w kwocie 23.904,57 zł za spowodowane niewłaściwą pielęgnacją zniszczenie drzewa z gatunku jarząb pospolity oraz odroczył płatność kary na okres 3 lat ze względu na możliwość zachowania żywotności drzewa.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kara naliczona została zarówno za usunięcie jednego pnia drzewa, jak i za niewłaściwe przeprowadzenie zabiegu prześwietlenia korony drugiego pnia. Natomiast odroczenie płatności kary na okres 3 lat uzasadnione było opinią biegłego opracowaną na potrzeby niniejszej sprawy, z której wynika prawdopodobieństwo zachowania żywotności drzewa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w Człuchowie, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ II instancji podzielił zarzuty sformułowane w odwołaniu, zgodnie z którymi usunięty pień był odrębnym drzewem. Istniała zatem możliwość zachowania żywotności przez pień poddany w niewłaściwy sposób zabiegom pielęgnacyjnym, przy czym pień całkowicie usunięty się nie odrodzi. Oznacza to, że w sprawie brak było podstaw do odroczenia płatności kary wyliczonej za całkowicie usunięty pień, co z kolei uzasadniło uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu organ administracji, uznając, iż brak było podstaw do odroczenia kary za usunięty pień będący osobnym drzewem, winien był sam orzec merytorycznie w sprawie. Ponadto Sąd Wojewódzki uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 85 ust. 3 w zw. z art. 88 u.o.p. Podstawę wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia stanowią przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. W myśl natomiast art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6.
Uregulowanie art. 85 ust. 4-6 ustawy przewiduje, iż minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia kierując się zróżnicowanymi kosztami produkcji poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz wielkościami przyrostu obwodu pni drzew.
Uchylając decyzję Kolegium Sąd Wojewódzki stwierdził, że jednoznacznego ustalenia wymaga przede wszystkim okoliczność, czy zły stan pozostałego pnia drzewa jest konsekwencją nieprawidłowego wycięcia pnia, czy też wynika z innych, niezależnych od wycięcia pnia drzewa przyczyn. Ponadto wyjaśnienia wymagała okoliczność, czy aktualny stan drzewa jest stanem "zniszczenia drzewa" w rozumieniu art. 88 U.o.p. Zawarte w opinii biegłego sformułowanie, iż jarząb został osłabiony i będzie atakowany przez różne patogeny, nie dawał bowiem, zdaniem Sądu, wystarczających podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż pozostały pień drzewa uległ zniszczeniu. Dokonanie takich ustaleń wymaga uzupełnienia sporządzonej przez biegłego opinii. Przeprowadzenie tego dowodu winno nastąpić przed organem II instancji, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a. Organ ten po przeprowadzeniu dowodu winien dokonać ustaleń w tym zakresie i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, mając na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji i wymierzyło Spółdzielni karę w wysokości 10.195,34 zł za usunięcie bez zezwolenia jednego z dwóch pni drzewa gatunku jarząb oraz umorzyło postępowanie w części dotyczącej naliczenia kary za zniszczenie pozostałej części drzewa spowodowane jego niewłaściwą pielęgnacją i odroczenia płatności kary.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że będąc związanym wytycznymi Sądu, co do dalszego postępowania zlecił rzeczoznawcy z zakresu ochrony przyrody ustalenie, czy zły stan pozostałego pnia drzewa – porażenie przez grzyb Venturia inaequalis – jest konsekwencją nieprawidłowego wycięcia jednego pnia, czy też wynika z innych, niezależnych od wycięcia pnia drzewa przyczyn oraz, czy aktualny stan drzewa jest stanem zniszczenia drzewa w rozumieniu art. 88 u.o.p. Następnie, biorąc za podstawę sporządzoną opinię wskazał, że usunięty przez Spółdzielnię pień drzewa stanowił w rozumieniu u.o.p. odrębne drzewo, do usunięcia którego wymagane było pozwolenie, którego to pozwolenia Spółdzielnia nie uzyskała. Zdaniem organu prawidłowe było również naliczenie kary za usunięcie pnia drzewa dokonane w zaskarżonej decyzji w kwocie 10.195,34 zł. Wadliwe natomiast było naliczenie kary za zniszczenie pozostałej części drzewa, gdyż jak wykazała uzupełniająca opinia biegłego porażenie liści grzybem Venturia inaequalis występujące w 2009 r. zostało spowodowane wieloma czynnikami, które wystąpiły równocześnie.
Najistotniejszymi czynnikami były: wysoka temperatura i brak opadów w czerwcu i lipcu 2009 r. Biegły nie był w stanie stwierdzić, czy przyczyną wystąpienia parcha było wycięcie odnogi pnia porażenie zaś liści świadczyło jedynie o osłabieniu drzewa i jego podatności na choroby. Organ dodał, że ponieważ obecny stan fizjologiczny drzewa ulega wyrównaniu w porównaniu z 2009 r. można przypuszczać, że po upływie następnych dwóch lat jego stan zdrowotny dojdzie do normy sprzed usunięcia odnogi. Ustalenia te spowodowały umorzenie postępowania w części dotyczącej naliczenia kary za zniszczenie pozostałej części drzewa spowodowanego jego niewłaściwą pielęgnacją.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] października 2010 r. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 85 ust. 3 u.o.p. regulującego sposób ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej oraz błąd w ustaleniach faktycznych sprawy polegający na przyjęciu, że usunięty pień stanowił odrębne drzewo oraz na przyjęciu braku podstaw do odroczenia płatności kary z uwagi na nieodwracalne zniszczenie drzewa.
W przekonaniu skarżącej Spółdzielni poszczególnych zapisów ustawy nie można interpretować w oderwaniu od całości uregulowań. Gdyby bowiem ustawodawca zrównywał usunięcie rozwidlającej się odnogi na wysokości poniżej 130 cm z usunięciem drzewa to stosowny zapis znalazłby się w treści art. 88 ust. 1 u.o.p. a nie w art. 85 ustawy. Dlatego też art. 85 ust. 3 u.o.p. określa jedynie sposób ustalania wysokości opłaty za usunięcie drzewa w sytuacji, gdy drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm. Skarżąca podzieliła argumentację organu I instancji odnośnie odroczenia na okres 3 lat płatności kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z dwiema opiniami biegłych stan zdrowotny drzewa jest lepszy niż w 2009 r., co skutkować powinno przyjęciem, iż gdyby Spółdzielnia nie zleciła przeprowadzenia działań pielęgnacyjnych polegających na usunięciu odnogi drzewa, która wrastała w sąsiadujący z nim jesion, to w niedalekiej przyszłości nie udałoby się uratować jarząbu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 960/10, uznał, że skarga jest nieuzasadniona, a kontroli sądowej podlegają w zasadzie, poza naruszeniami skutkującymi stwierdzeniem nieważności, kwestie realizacji przez organ wytycznych Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2010 r.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o uzupełniającą opinię biegłego słusznie uznało, że usunięty przez Spółdzielnię pień stanowił odrębne drzewo (w rozumieniu u.o.p.), do usunięcia którego wymagane było pozwolenie, którego Spółdzielnia nie uzyskała. Równie prawidłowo Kolegium naliczyło karę za usunięcie pnia drzewa w kwocie 10.195,34 zł. oraz odstąpiło od naliczenia kary za zniszczenie pozostałej części drzewa, biorąc za podstawę uzupełniającą opinię biegłego, zgodnie z którą porażenie liści grzybem Venturia inaequalis występujące w 2009 r. zostało spowodowane m.in.: wysoką temperaturą i brakiem opadów w czerwcu i lipcu 2009 r. Organ prawidłowo podkreślił, że ekspertyza biegłego prawidłowo została uznana za wiarygodny element materiału dowodowego. Kolegium zasadnie przyjęło, że skoro obecny stan fizjologiczny drzewa ulega wyrównaniu w porównaniu z 2009 r. i że prawdopodobnie w przeciągu dwóch lat jego kondycja dojdzie do pierwotnego stanu, to postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zniszczenie pozostałej części drzewa spowodowane jego niewłaściwą pielęgnacją należało umorzyć.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 960/10, złożyła Spółdzielnia zaskarżając wskazany wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie zarzucając obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 85 ust.3 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż cytowany przepis stanowi uzupełnienie zapisu art. 88 tej ustawy zawierającego podstawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo iż prawidłowa interpretacja art. 85 ust. 3 cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż odnosi się on tylko do sposobów ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej.
Według skarżącej kolegium, a następnie Sąd Wojewódzki błędnie uznały, iż art. 85 ust.3 stanowi uzupełnienie zapisu art. 88 u.o.p., który zawiera podstawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednakże prawidłowa wykładnia art. 85 ust. 3 cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż odnosi się on do sposobów ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Nie może budzić wątpliwości, iż ustawę tę, podobnie jak i inne akty prawne, należy analizować jako całość a poszczególnych jej zapisów nie można interpretować w oderwaniu od całości. W przypadku gdyby ustawodawca zrównywał usunięcie rozwidlającej się odnogi na wysokości poniżej 130 cm z usunięciem drzewa to stosowny zapis znalazłby się w treści art. 88 ust. 1 ustawy a nie w treści art. 85 ustawy. Z tych tez względów zapis objęty art. 85 ust. 3 określa jedynie sposób ustalenia wysokości opłaty za usunięcie drzewa w sytuacji, gdy drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera zarzut usprawiedliwiający uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut ma usprawiedliwioną podstawę.
Zarzut niewłaściwej interpretacji przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 85 ust.3 u.o.p. okazał się skuteczny. Omawiany przepis umieszczono jako trzecią jednostkę redakcyjną w art. 85 dotyczącym ustalania opłat za usunięcie drzew, przy czym z ust. 1 wynika, że opłaty te ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. W ust. 2 wymieniono wysokość stawek, ust. 3 przybrał brzmienie "Jeżeli drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm, każdy pień traktuje się jako odrębne drzewo.", a w kolejnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu zawarto delegację do wydania przepisów wykonawczych regulujących stawki zależne od rodzaju i gatunku drzewa oraz kolejne przepisy regulujące inne stawki opłat.
Z tak sformułowanego przepisu, wykładając go językowo, nie wynika, że drzewo które rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm stanowi dwa (lub więcej drzew), lecz tylko tyle, że każdą z jego odnóg nazwanych w tym przepisie pniami, traktuje się, jak odrębne drzewo. Słowo traktować, wg słownika języka polskiego PWN, wydanie elektroniczne - http://sjp.pwn.pl, znaczy: 1. postępować z czymś w pewien określony sposób, 2. mieć coś za przedmiot rozważań, 3 poddawać coś działaniu czegoś.
Zgodnie z językowym znaczeniem omawiany przepis określa zatem sposób postępowania z rozwidlonym poniżej 130 cm drzewem w określony sposób w określonej sytuacji. Odpowiedź na pytanie o jaką sytuację chodzi wymaga sięgnięcia do systematyki tego aktu, a przepisu art. 85 w szczególności. Ma bowiem znaczenie, dla oceny rozumienia tego przepisu okoliczność, że omawianą jednostkę redakcyjną umieszczono w obrębie artykułu regulującego wyłącznie wysokość stawek i opłat i tematykę odnoszącą się do tylko do sposobu obliczania tych opłat.
Zgodnie z zasadami wykładni systemowej i celowościowej, wspierających w tym przypadku wykładnię językową, żaden przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Przyjąć zatem należy, że przepis ten umieszczony został w ust. 3 art. 85 ustawy w celu obliczania wysokości opłat i kar, nie stanowi zaś odrębnej od wymienionych w art. 88 ust. 1 przesłanki wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie części drzewa. Dopuszczenie możliwości nałożenia kary za usunięcie części drzewa byłoby możliwe jedynie wówczas gdyby ustawodawca przewidział ją wprost w treści przepisu penalizującego takie działanie, tymczasem art. 88 ust. 1 pkt 2 stanowi, że karze podlega usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a nie ich części.
Pamiętać też trzeba, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy postępowanie administracyjne wszczęto i prowadzono w oparciu o przepis poddający karze zniszczenie drzewa spowodowanego niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, taką też podstawę (art. 88 ust. 1 pkt 3) zastosowano, wydając decyzję pierwszoinstancyjną. Organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję nie zmienił wymienionej podstawy materialnoprawnej nie mógł zatem wydać decyzji na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 stanowiącego podstawę do nałożenia kary za usuwanie drzew.
Przyjęcie przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy, jak to uczyniono w decyzji organu I instancji i wyliczenie kary za zniszczenie (uszkodzenie) drzewa spowodowanego niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, było adekwatnym środkiem prawnym w okolicznościach tej sprawy. W pojęciu zniszczenia drzewa, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 art. 88 ustawy mieści się również przypadek uszkodzenia drzewa, w tym przypadku spowodowanego wycięciem jednego z rozgałęzień, co daje podstawę od wymierzenia kary za zniszczenie drzewa polegającego na jego uszkodzeniu i naliczanej, zgodnie z art. 85 ust. 3 od obwodu uszkodzonego drzewa (a nie obwodu usuniętego pnia), liczonej wg zasad określonych w art. 89 ustawy. Dopiero w zależności od oceny stanu drzewa poddanego niewłaściwej pielęgnacji może mieć zastosowanie przepis art. 88 ust.3.
Ponieważ sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 p.p.s.a. i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie wykładni art. 85 ust. 3 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., będąc związany poglądami zawartymi w niniejszym wyroku.
Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.