Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1504/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...], na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1999 r. o broni i amunicji (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.) i art. 268a k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił J.W. (dalej: J.W.) wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej przeznaczonej do łowiectwa w ilości sześciu sztuk.
Odwołanie od powyższe decyzji wniósł J.W.
Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a k.p.a. i art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, pozwolenia na broń nie wydaje się osobom wykazującym istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego. Dalej wskazał, że J.W. wykazuje istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego i nie może dysponować bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji, o czym świadczy wydane w drugiej instancji przez upoważnionego psychologa – na skutek wniesionego przez organ pierwszej instancji odwołania od orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. – istniejące w obrocie prawnym orzeczenie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].
Skargę na powyższą decyzję wniósł J.W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że orzeczenie lekarskie, wydane po wniesieniu odwołania przez organ pierwszej instancji okazało się dla niego pozytywne. W jego ocenie wydanie w drugiej instancji negatywnej opinii psychologicznej w kontekście wydania dwóch pozytywnych opinii lekarskich oraz jednej pozytywnej opinii psychologicznej wydanej w pierwszej instancji, nie może stanowić podstawy wydania odmownej decyzji w przedmiocie wydania przedmiotowego pozwolenia.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na normy art. 15 ust. 3 oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, a następnie wyjaśnił, że skarżący składając wniosek z dnia 8 lipca 2015 r. o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej do celów łowieckich w ilości 6 sztuk, przedstawił orzeczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], że nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o broni i amunicji i może dysponować bronią oraz orzeczenie psychologiczne z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] stwierdzające, że nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.
Następnie orzeczeniem psychologicznym z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wskutek odwołania wniesionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od orzeczenia psychologicznego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] upoważniony psycholog stwierdził, że skarżący wykazuje istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego i nie może dysponować bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Nadto Sąd wyjaśnił, że – jak stanowi § 8 ust. 9 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz.U. Nr 79, poz. 898 ze zm.) – orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. To zaś oznacza, że wydawane w wyniku rozpatrzenia odwołania orzeczenia mające ostateczny charakter, są wiążące dla organów Policji prowadzących postępowanie w sprawie, przyznania, cofnięcia lub odmowy wydania pozwolenia na broń.
W ocenie Sądu celem przedstawionej regulacji prawnej jest ochrona interesu społecznego i wykluczenie sytuacji, w których pozwolenie na broń uzyskałaby osoba, która ze względu na stan zdrowia nie dysponowałaby nią w sposób bezpieczny dla ogółu obywateli i również dla siebie. Po drugie zaś, użycie w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o broni i amunicji kategorycznego sformułowania: "pozwolenia na broń nie wydaje się osobom wykazującym istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego" oznacza, że organ Policji nie dysponuje w tym względzie żadnym luzem decyzyjnym i jest związany opinią psychologa.
Nadto Sąd dodał, że orzeczenie psychologiczne wydane przez upoważnionego psychologa w rozumieniu ustawy i ww. rozporządzenia, ma charakter opinii wydanej przez biegłego ustanowionego i działającego na podstawie przepisów szczególnych, tzn. przepisów cytowanego powyżej rozporządzenia. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem była – w ocenie Sądu – odmowa wydania pozwolenia na broń, co też organy Policji uczyniły.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:
- - obrazę przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń poprzez nierozpoznanie przez Sąd czy termin określony w § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia jest terminem prekluzyjnym, a w konsekwencji czy złożenie przez organ środka odwoławczego od orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., z oczywistym uchybieniem terminu do jego zaskarżenia, pociąga za sobą negatywny skutek procesowy, a finalnie wpływa na prawidłowość wydania orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu nieopłaconej ani w części ani w całości.
W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na jego poparcie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że "zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, iż orzeczeniem psychologicznym z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wskutek odwołania wniesionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od orzeczenia psychologicznego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] upoważniony psycholog stwierdził, że skarżący wykazuje istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego i nie może dysponować bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Takie orzeczenie psychologiczne wydane w trybie odwołania, jak zasadnie przyznał to Sąd pierwszej instancji, stosownie do § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz.U. Nr 79, poz. 898 ze zm.), zwanego w dalszej części tego uzasadnienia "rozporządzeniem z dnia 7 września 2000 r.", jest ostateczne, a jako mające ostateczny charakter, jest niewątpliwie wiążące dla organów Policji prowadzących postępowanie w sprawie przyznania prawa do broni bądź cofnięcia lub odmowy wydania pozwolenia na broń.
Stąd też w konsekwencji, negatywna opinia psychologiczna spowodowała w tej sprawie podjęcie decyzji odmawiającej wydania stronie pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej przeznaczonej do łowiectwa w oparciu o przepis art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 maja 1999 r. o broni i amunicji, co jako prawidłowe zaakceptował Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżony wyrok podnosząc, iż Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie rozpoznał czy termin określony w § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 września 2000 r. jest terminem prekluzyjnym, a w konsekwencji czy złożenie przez organ środka odwoławczego od orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., z oczywistym uchybieniem terminu do jego zaskarżenia, pociąga za sobą negatywny skutek procesowy, a finalnie wpływa na prawidłowość wydania orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.
Jak wynika z rozporządzenia z dnia 7 września 2000 r. badania lekarskie obejmują badania specjalistyczne i pomocnicze zlecone przez lekarza przeprowadzającego ogólną ocenę stanu zdrowia, w tym m.in. badanie przez lekarza psychiatrę (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. a). Natomiast badanie psychologiczne obejmuje w szczególności określenie poziomu rozwoju intelektualnego i opis cech osobowości, z uwzględnieniem funkcjonowania w trudnych sytuacjach, a także określenie poziomu dojrzałości społecznej badanej osoby (§ 3 ust. 1). Lekarz upoważniony na podstawie wyników badań wydaje orzeczenie lekarskie (§ 2 ust. 2), zaś psycholog upoważniony, także na podstawie wyników badań, wydaje orzeczenie psychologiczne (§ 3 ust 3). Wzór stosownego orzeczenia został określony w załącznikach do powyższego rozporządzenia. Od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego osobie zainteresowanej (w terminie 30 dni od dnia otrzymania orzeczenia) oraz właściwemu organowi Policji (w terminie 45 dni od dnia otrzymania orzeczenia) przysługuje odwołanie, a orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne (§ 8 ust. 1, 2, 3 i 9).
Kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich i psychologicznych przeprowadza wojewoda właściwy ze względu na miejsce wydania orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego (§ 9 ust. 1).
Decyzja wydawana na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, jak w tej sprawie, jest niewątpliwie decyzją związaną, pozbawioną cech uznaniowości. W przypadkach stwierdzenia w orzeczeniu psychologicznym okoliczności wymienionych w tym przepisie organy Policji zobowiązane są odmówić pozwolenia na broń. W tej sprawie, co już wyżej zauważono, orzeczenie psychologiczne z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], zdecydowanie negatywne dla skarżącego, wydane zostało w trybie odwoławczym a takie orzeczenie psychologiczne jest dla organów Policji wiążące.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określona w § 8 rozporządzenia z dnia 7 września 2000 r. regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są niewątpliwie badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie wydawane w trybie tego przepisu nie podlegają weryfikacji przez organ Policji w postępowaniu o wydanie lub cofnięcie pozwolenia na broń. Związanie organów Policji orzeczeniem wydanym w trybie § 8 rozporządzenia z dnia 7 września 2000 r wyklucza zatem możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o wydanie lub cofnięcie pozwolenia na broń dowodu z opinii biegłego na okoliczności objęte treścią tych orzeczeń - podobnie w wyroku NSA z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II OSK 1273/04 (dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). Skoro postępowanie, w którym wydawane są orzeczenia lekarskie, w tym orzeczenie psychologiczne, stanowią odrębne postępowanie od procedury administracyjnej w której wydawane są decyzje administracyjne w sprawie przyznania prawa do broni czy też cofnięcia tego prawa to wyraźnie podkreślić należy, że w takiej sytuacji Sąd pierwszej nie mógł poddać procedury wydawania orzeczeń lekarskich swojej ocenie, gdyż ta kwestia pozostaje poza zakresem rozstrzygania w tej sprawie administracyjnej - dotyczącej przecież odmowy wydania pozwolenia na broń palną myśliwską.
Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie był legitymowany do wyjaśniania kwestii terminowości złożenia odwołania od orzeczenia psychologicznego. Jedynie na marginesie czynionych rozważań podkreślić należy, iż organy Policji w niniejszej sprawie korzystając z prawa przewidzianego w § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 września 2000 r. przyznały, iż orzeczenie psychologiczne otrzymały po upływie terminu do złożenia odwołania, stąd też zamieściły w odwołaniu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który został uwzględniony. Raz jeszcze natomiast podkreślić należy, iż to wiążące w przedmiotowym postępowaniu ostateczne orzeczenie psychologiczne z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] determinowało negatywne rozstrzygnięcia w tej sprawie.
Natomiast kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w okolicznościach tej sprawy nie pozwalała Sądowi pierwszej instancji na podjęcie innego rozstrzygnięcia jak tylko opartego na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż wniesiona w sprawie skarga, wobec trafności zaskarżonej decyzji, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Nie można w tej sytuacji przyjąć, że Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną myśliwską, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25.03.2011 r. I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11.04.2007 r. II OSK 610/06 (dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2.07.2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21.10.2010 r. I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 września 2000 r. w świetle czynionych wyżej rozważań należało uznać zatem za niezasadny.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie, nie zażądały jej przeprowadzenia.