Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1681/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1044/11 oddalił skargę D. A. i Z. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, po rozpatrzeniu wniosków D. i Z. A., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3, § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej na wniosek I. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym w podpiwniczeniu na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w Toruniu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż we wniosku z dnia [...] września 2010 r. D. i Z. A. podnieśli, iż nigdy nie wyrażali zgody na lokalizację jakiegokolwiek budynku na granicy ich działki od strony ul. [...], a o takiej lokalizacji zamierzonego budynku dowiedzieli się dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę dla planowanej inwestycji. W ich ocenie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ nie wywiązał się z wymagań określonych w art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Z taką argumentacją nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uznając, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazana przez wnioskodawców (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a Kolegium nie znalazło też z urzędu innych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W opinii Kolegium, zarzuty związane z rzekomą wymianą (podmianą) lub przerobieniem wniosku inwestora oraz map zawierających graficzne przedstawienie obszaru planowanej inwestycji nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast okoliczności podnoszone przez strony (podrobienie, przerobienie dokumentów, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa), stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., stanowią przesłanki do wznowienia postępowania, a więc dotyczą innego, nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, wobec czego nie mogą zostać one uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Zawarty w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy pozwalał, w ocenie Kolegium, na stwierdzenie, że w trakcie postępowania wyjaśniającego została wykonana w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Przedmiotowa decyzja zawierała zarówno załącznik tekstowy i graficzny, które zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu w załączniku graficznym nr 2a do tej decyzji obszar, na którym organ administracji publicznej dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Projekt decyzji sporządziła zaś osoba o odpowiednich uprawnieniach w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej analizy prawidłowo przyjął, iż w przypadku planowanej inwestycji spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podniesiono, że w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w późniejszych pismach, D. i Z. A. kwestionowali możliwość ustalenia przez organ szerokości elewacji frontowej równej szerokości działki. W tym zakresie strony przedstawiły kopie mapek historycznych mające uzasadniać brak zabudowy pierzejowej w tej części ul. [...], a także powołały się na pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Toruniu z dnia [...] marca 2008 r. (znak: [...]), w którym wskazano, że "historyczny układ zabudowy pierzejowej, z oficynami przylegającymi do bocznych granic działek - został zakłócony przez realizację budynku (w odmiennym układzie, niż pierzejowy) na działce nr [...]", wobec czego "projektowany budynek frontowy, sytuowany w północnej części działki nr [...] nie powinien zajmować całej szerokości tej działki".

W ocenie Kolegium, powyższe pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Toruniu zawierało jedynie sugestie, co do parametrów planowanej zabudowy i nie wiązało Prezydenta Miasta Torunia przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a ponadto przytoczony zapis wyraźnie wskazuje, iż na przedmiotowym terenie występuje historyczny układ zabudowy pierzejowej, a jedynie został on zakłócony przez realizację budynku (w odmiennym układzie, niż pierzejowy) na działce nr [...].

Reasumując, Kolegium dostrzegło pewne uchybienia proceduralne, których dopuścił się organ w toku postępowania (m.in. brak zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 § 1 k.p.a.) niemniej jednak, w opinii Kolegium, uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślono, że ze złożonego wniosku i załączonej do niego mapy jednoznacznie wynikało, iż inwestor od samego początku zamierzał ulokować planowaną inwestycję na granicy z ich działką. Wskazano przy tym, iż strony błędnie przyjmują, że na taką lokalizację planowanej inwestycji wymagana była ich zgoda. Nie podzielając stanowiska wnioskodawców, iż żaden z podpunktów decyzji nie stwierdzał, że planowana inwestycja ma powstać na granicy z ich działką Kolegium wskazało, że w punkcie 2.2.6. tej decyzji, wyraźnie wskazano: "szerokość elewacji frontowej równa szerokości działki (od strony ul. [...])", a w punkcie 1 lit. d analizy części tekstowej, stanowiącej załącznik nr 2a do tej decyzji, jednoznacznie stwierdzono: "dla planowanej zabudowy przyjęto szerokość elewacji frontowej jako kontynuowanie ścisłej zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy [...]".

Tym samym, w ocenie Kolegium, podnoszenie na obecnym etapie argumentu, iż z wniosku, mapek i decyzji wraz z jej załącznikami nie wynikało, że planowany budynek ma powstać na granicy ich działki nie jest uprawnione, natomiast dopuszczenie w przedmiotowej decyzji szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji równej szerokości działki nie oznacza, iż zamierzony budynek zostanie posadowiony na granicy działki stron, gdyż szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. i Z. A. przywołując rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazali, że w ich ocenie, w świetle tego rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy w części dotyczącej lokalizacji budynku przy granicy ich działki - zabudowa pierzejowa (pkt 2.2.6 decyzji o warunkach zabudowy) jest niezgodna z obowiązującym prawem. Dodatkowo podnieśli, że przed wydaniem decyzji Prezydent Miasta Torunia nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7, 8, 9, 10 § 1 i art. 11 k.p.a., której to okoliczności nie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w wydanej przez siebie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ w całości potwierdził swoje ustalenia, zarówno co do ustalonego w sprawie stanu faktycznego jak i jego oceny prawnej, zawartych w zaskarżonej decyzji. Kolegium, odnosząc się do podnoszonych przez strony zarzutów związanych z rzekomą wymianą (podmianą) lub przerobieniem wniosku inwestora oraz map zawierających graficzne przedstawienie obszaru planowanej inwestycji wskazywanych tak we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., konsekwentnie stanęło na stanowisku, iż powyższe okoliczności nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast okoliczności podnoszone przez strony (podrobienie, przerobienie dokumentów, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa), stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., stanowią przesłanki do wznowienia postępowania, a więc dotyczą innego, nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, wobec czego nie mogą zostać one uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Rozpatrując ponownie sprawę zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz dalszymi pismami składanymi do akt sprawy w trakcie postępowania Kolegium podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i wyraziło przekonanie, że decyzja Prezydenta Miasta Torunia nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak sugerują wnioskodawcy, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Kolegium nie znalazło z urzędu innych podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Utożsamiając się ze stanowiskiem zawartym w pierwszej swojej decyzji, Kolegium wskazało, iż dopuszczenie w przedmiotowej decyzji szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji równej szerokości działki nie oznacza, iż zamierzony budynek zostanie posadowiony na granicy działki stron, gdyż szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę, a ponadto na tym etapie procesu inwestycyjnego organy administracji publicznej nie rozstrzygają, jaki wpływ na sąsiednie nieruchomości będzie miała planowana inwestycja i jakie ewentualnie może wywołać konflikty sąsiedzkie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. i Z. A. podnieśli zarzuty zgłaszane uprzednio w trakcie postępowania administracyjnego, w tym także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za nieuzasadnioną.

Jak podkreślił Sąd, przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie wskazał, że w złożonych wnioskach o stwierdzenie nieważności strony nie wskazały jednoznacznie, na podstawie której z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. żądają stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a jedynie jako podstawę swojego żądania podały ogólnie art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania Z. A. w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. powołał się na rażące naruszenie prawa przez pracowników WAiB w Toruniu, ale już w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji "na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej".

Wobec powyższego Sąd zaznaczył, że rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, to jest takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc powyższe do warunków rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] lipca 2008 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, zarówno analizując z urzędu całość przesłanek nieważnościowych, jak i podnoszonych przez wnioskodawców na różnych etapach postępowania. Szczególnie Sąd podkreślił, iż podnoszone konsekwentnie przez strony skarżące kwestie dotyczące zarzutów związanych z rzekomą wymianą (podmianą) lub przerobieniem wniosku inwestora oraz map zawierających graficzne przedstawienie obszaru planowanej inwestycji, nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast okoliczności podnoszone przez strony (podrobienie, przerobienie dokumentów, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa), stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., stanowią przesłanki do wznowienia postępowania, a więc dotyczą innego, nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, wobec czego nie mogą zostać one uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Oba nadzwyczajne tryby wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczą odmiennych rodzajowo uchybień przepisów prawa i w żadnym wypadku nie mogą być utożsamiane lub stosowane zamiennie.

Kontynuując Sąd stwierdził, że przedstawione powyżej rozważania na temat charakterystyki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wywierają bezpośredni wpływ na ocenę zarzutów nawiązujących do merytorycznej strony decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zawarty w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy pozwalał w ocenie Sądu na stwierdzenie, że w trakcie postępowania wyjaśniającego została wykonana w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Przedmiotowa decyzja zawierała zarówno załącznik tekstowy i graficzny, które zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ w załączniku graficznym nr 2a do tej decyzji obszar, na którym organ administracji publicznej dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie też podkreślono, że analizę jak i projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a więc osoba o odpowiednich uprawnieniach w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej analizy prawidłowo przyjął, iż w przypadku planowanej inwestycji spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w myśl którego, dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu

Odnosząc się do powoływanego przez skarżących pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Toruniu, Sąd przyznał rację orzekającemu Kolegium, że pismo to zawierało jedynie sugestie co do parametrów planowanej zabudowy i w żaden sposób nie wiązało organu I instancji przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie podzielając natomiast stanowiska skarżących, iż żaden z podpunktów decyzji o warunkach zabudowy nie stwierdzał, że planowana inwestycja ma powstać na granicy z ich działką, Sąd wskazał, że w punkcie 2.2.6. tej decyzji, istnieje wyraźny zapis: "szerokość elewacji frontowej równa szerokości działki (od strony ul. [...])", a w punkcie 1 lit. d analizy części tekstowej, stanowiącej załącznik nr 2a do tej decyzji, jednoznacznie stwierdzono: "dla planowanej zabudowy przyjęto szerokość elewacji frontowej jako kontynuowanie ścisłej zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy [...]". Dlatego też, podnoszenie przez skarżących, iż z wniosku, mapek i decyzji wraz z jej załącznikami nie wynikało, że planowany budynek ma powstać na granicy ich działki, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.

W tym miejscu Sąd zwrócił uwagę na kolejną, istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię, a mianowicie zakresu postanowień decyzji o warunkach zabudowy i ich mocy wiążącej. Podkreślił w tym zakresie, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 4 ust. 2, 59 ust. 1, 61 ust. 1 jednoznacznie wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa autorytatywnie miejsca planowanej lokalizacji inwestycji, lecz określa jedynie jej podstawowe parametry, a zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie oznacza, że określona inwestycja zostanie zrealizowana, gdyż może się okazać, że nie zostaną spełnione wymogi techniczno - budowlane przewidziane dla planowanej inwestycji. Dlatego też dopuszczenie w przedmiotowej decyzji szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji równej szerokości działki nie oznacza, iż zamierzony budynek zostanie posadowiony na granicy działki stron, gdyż szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę i dopiero w tym postępowaniu zainteresowane strony będą mogły skutecznie podnosić zarzuty oparte na przepisach techniczno – budowlanych, które a´contrario nie mogły przynieść zamierzonego skutku w rozpatrywanym postępowaniu.

W zakresie wadliwości proceduralnej Sąd podkreślił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca opierała się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Ponieważ w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji kasatoryjnej w trybie nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Wnioski skarżących, które w istocie służyć miałyby weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł i powinien był nastąpić na drodze postępowania zwykłego nie są dopuszczalne, gdyż ewentualne, nowe ustalenia faktyczne weryfikowałyby ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a. Właśnie z tego powodu, zarzut dotyczący ustalenia zakresu występowania zabudowy pierzejowej przy ul. [...] w Toruniu, mógłby być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, zaś ewentualny dowód służyłby do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. 77 k.p.a. jest niezasadny, gdyż w rezultacie zmierzałby do naruszenia przepisu art. 156 k.p.a.

Podsumowując, Sąd uznał, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem zaś zarzuty stron skarżących są niezasadne. Stwierdził również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z. A., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj. § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109, poz. 1156), poprzez przyjęcie, że niniejszy przepis nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący;
2. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
3. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,
4. 2) art. 77 oraz art. 80 k.p.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
5. 3) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy administracyjne wskazanych przepisów prawa,
6. 4) art. 7 k.p.a. polegające na zaniedbaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu strony postępowania,
7. 5) art. 9 k.p.a. przez nienależyte i niepełne informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które miały istotny wpływ na jej wynik.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. T., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedstawiona przez skarżącego decyzja Prezydenta Miasta Torunia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej warunki zabudowy, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, nie czyniła bezprzedmiotowym rozpatrzenie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdują bezpośredniego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, sądy tylko oceniają poprawność ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Z powyższych względów, aby postawić Sądowi I instancji zarzut niedostrzeżenia, że organy administracji naruszyły art. 77, art. 80, art. 156 § 1 oraz art. 7 i art. 9 k.p.a. należało zarzut ten powiązać z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przeciwnym bowiem razie zarzuty dotyczą zaskarżonej decyzji organu, a nie zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia tego ostatniego. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, uwzględniając bowiem uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznać należało, że powołanie w tej skardze przepisów, zdaniem wnoszącego skargę, naruszonych przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, pozwala na jej rozpoznanie.

Stwierdzić należało, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 77, art. 80 i art. 156 § 1, art. 7 i art. 9 k.p.a. Prawidłowo bowiem uznał, że prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej na wniosek I. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym, nie uchybiało przepisom postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że przedmiotem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji była sprawa procesowa, w której badaniu podlegają kwalifikowane wady prawne decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W ramach zatem badanej przez organ przesłanki wymienionej w pkt 2, tj. powoływanego przez stronę rażącego naruszenia prawa upatrywanego w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przerobionych i poprawionych dokumentów, Sąd zasadnie przyjął, iż okoliczności te mogłyby być uwzględnione jednie w ramach postępowania o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.), nie stanowią zaś one przesłanki nieważności decyzji. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, iż w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do uchybienia przez organ przepisów postępowania wobec braku przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę postępowania dowodowego. Żądanie przez stronę poszerzenia materiału dowodowego na tym etapie postępowania nie mogło zostać uwzględnione, bowiem przeczy temu istota postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić za Sądem I instancji należy, że w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Z tych względów nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia powołanych w tej podstawie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego niezasadnym pozostaje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który pełnomocnik skarżącego wiąże z niezasadnym oddaleniem skargi wobec wykazania przez skarżących, że kontrolowane postępowanie dotknięte było wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nie sposób zgodzić się również z autorem skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim wskazać należy na błędne powołanie w tej mierze przepisu "§ 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Wydaje się, że pełnomocnikowi skarżącego chodziło o przywołanie zmienionego na mocy § 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 oraz z 2003 r. Nr 33, poz. 270). Pomijając powyższe uchybienie stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż za nieskuteczne należy uznać powoływanie się przez skarżących na przepisy techniczno-budowlane w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te bowiem znajdą zastosowanie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.