Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 150/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę T. O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał T. O. rozbiórkę (demontaż) instalacji zbiornikowej na gaz LPG z pojedynczym zbiornikiem podziemnym o pojemności 6400 litrów przeznaczonej do tankowania samochodów wraz z dystrybutorem (odmierzaczem) paliwa, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewidencyjny [...] i [...] przy ul. [...] w M. Organ nadzoru budowlanego uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 2012 r. T. O. nabył prawo użytkowania wieczystego działek gruntu nr [...] i [...] położonych przy ul. [...]w M. wraz z prawem własności posadowionego na niej budynku (stacji paliw) i urządzeń stanowiących odrębne od gruntu nieruchomości w tym m.in. dystrybutor LPG (firmy [...], nr seryjny [...], rok produkcji 2000) usytuowany na działce nr [...] oraz zbiornik LPG- auto gaz o pojemności 6.400 litrów (nr seryjny [...], rok produkcji 2009) wraz z infrastrukturą paliwową usytuowany na działce nr [...].
Organ ustalił, że instalacja na gaz LPG składająca się ze zbiornika podziemnego na gaz LPG wraz z dystrybutorem LPG do tankowania samochodów została wykonana samowolnie pomiędzy 27 września 2010 r. a 19 grudnia 2012 r., albowiem nie była objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę czy też zgłoszeniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że ww. instalacja pozostaje niezgodna z § 124 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz.1853) i wobec tego, że nie ma możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, zachodziła podstawa do nakazania właścicielowi obiektu jej rozbiórki.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania T. O., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że montaż urządzenia instalacyjnego w postaci zbiornika podziemnego LPG, jak i dystrybutora LPG stanowi montaż urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym, jakim jest uprzednio legalnie wybudowana stacja paliw, zapewniającego możliwość użytkowania stacji zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, samowolne wykonanie robót montażowych nastąpiło pomiędzy 27 września 2010 r. a 19 grudnia 2012 r., kiedy to były przeprowadzone kontrole Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Mrągowie. Wynika to z faktu, że kontrola PPSP w Mrągowie z dnia 27 września 2010 r. nie wykazała istnienia instalacji gazu na przedmiotowej stacji paliw, wykryto ją natomiast w czasie kontroli z dnia 19 grudnia 2012 r. Przeprowadzone w dniu 27 października 2014 r. oględziny wykazały naruszenie przez właściciela stacji § 124 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w odniesieniu do zbiornika podziemnego LPG w zakresie pkt 2, 4 i pkt 5, a w odniesieniu do dystrybutora (odmierzacza) LPG w zakresie pkt 1, 2 i pkt 4, co zasadnie prowadziło do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 150/15 oddalił skargę T. O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że organy zasadnie przyjęły, iż do samowoli budowlanej doszło w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. Przekonuje o tym informacja podana przez Komendanta Powiatowego PSP w Mrągowie, który stwierdził, że w czasie prowadzania kontroli na przedmiotowej stacji paliw we wrześniu 2010 r. nie stwierdzono dystrybutora gazu LPG. Obecność dystrybutora LPG ujawniona została dopiero podczas czynności kontrolnych w grudniu 2012 r. Stąd wniosek, że dystrybutor został posadowiony w przedziale czasowym pomiędzy tymi datami. Widniejący na zbiorniku gazu LPG rok produkcji (2009 r.) oznacza, że zbiornik ten nie mógł zostać zamontowany zanim został wyprodukowany, to jest przed rokiem 2009. Wskazane okoliczności pozwalają zatem przyjąć, że do spornej samowoli budowlanej odnosić należało przepisy cyt. wyżej rozporządzenia.
Wbrew stanowisku skarżącego, fakt, iż sporny dystrybutor wyprodukowany został w 2000 r., w ocenie Sądu, nie wystarczy do uznania, że został on zamontowany przed 1 stycznia 2006 r. Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że sporna instalacja istniała wcześniej, skarżący pomija obowiązujące rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1067), które w § 133 ust. 1 i 2 określało minimalne odległości, w jakich mogły być sytuowane stanowiska tankowania i zbiorniki gazu płynnego. Analiza tych przepisów wykazuje zaś, że sporne instalacje naruszają przepisy także tego rozporządzenia (pkt 1, 2 i 4).
Sąd I instancji podał, że posadowienie zbiornika, jak i zbiornika podziemnego na gaz LPG znacznie odbiega od minimalnych odległości, do zachowania których zobowiązuje rozporządzenie z 2005 r., co omówione zostało szczegółowo w zaskarżonej decyzji, a skarżący nawet tego nie negował. W realiach niniejszej sprawy nie było zatem możliwe doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem z uwagi na gabaryty i lokalizację działek, na których posadowiona została instalacja zbiornikowa i dystrybutor, na co również zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji i kwestię tę należycie uzasadniono. W tej sytuacji, jak uznał Sąd, organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości odstąpienia od orzeczonego nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. O., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzenie, iż organy administracji zasadnie przyjęły, że do samowoli budowlanej doszło w czasie obowiązywania cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. (oparte na informacji Komendanta Powiatowego PSP w Mrągowie) jest nielogiczne i zarazem nieuzasadnione. Z samej tylko informacji, że w czasie przeprowadzania kontroli na przedmiotowej stacji paliw we wrześniu 2010 r. nie stwierdzono istnienia dystrybutora gazu LPG, zdaniem strony, nie można wnioskować o tym, że montażu przedmiotowych urządzeń dokonano dopiero po przeprowadzeniu tej kontroli. W materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instalacji brak jest dowodu na okoliczności tego, jaki był zakres kontroli we wrześniu 2010 r. Tym samym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że informacja Komendanta Powiatowego PSP w Mrągowie była wystarczająca dla rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie przyjął, że sporne urządzenia przeznaczone do sprzedaży gazu LPG zostały zamontowane pomiędzy końcem 2010 r. a grudniem 2012 r. Wbrew temu ustaleniu, organy administracji jednocześnie przyznały – na co zwrócił uwagę skarżący, że nabył on działki gruntu wraz z ww. urządzeniami w dniu 29 marca 2012 r.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ustalenie okresu, w którym faktycznie dokonano montażu urządzeń do sprzedaży gazu LPG ma istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, a w szczególności wskazania prawidłowych (obowiązujących w okresie montażu urządzeń) przepisów, tj. ustalenie czy w przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, czy też przepisy wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2014 r., na mocy której została nakazana rozbiórka samowolnie wykonanej instalacji zbiornikowej na gaz LPG składającej się ze zbiornika podziemnego oraz dystrybutora (odmierzacza) paliwa. Organ nadzoru budowlanego uznał powyższy obiekt budowlany za niespełniający wymagań wynikających z § 124 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący podważył prawidłowość powyższego orzeczenia tylko w takim zakresie, w jakim przyjmowało ono, że sporny obiekt został wykonany pomiędzy wrześniem 2010 r. a grudniem 2012 r., co nakazywało jego ocenę zgodności z prawem odnosić do warunków wynikających z treści rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., a nie wcześniejszego aktu wykonawczego.
Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu nie uznaje jednak za zasadny. Z niewadliwych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego wynika bowiem w sposób niesprzeczny, że instalacja zbiornikowa na gaz LPG na stacji paliw przy ul. [...] w M. została wykonana w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. i stąd ten akt wykonawczy powinien wyznaczać obowiązki, od których spełnienia warunkowana była możliwość legalizacji samowolnie wykonanej instalacji LPG.
Należy zauważyć, że znajdujący się w aktach sprawy protokół z przeprowadzonych w dniu 27 września 2010 r. przez upoważnionego strażaka na podstawie art. 23 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013, poz. 1340) czynności kontrolno-rozpoznawczych na wskazanej wyżej stacji paliw nie stwierdzał, by na terenie stacji została zamontowana instalacja zbiornikowa na gaz LPG. Ponieważ zakres przeprowadzanych czynności kontrolno-rozpoznawczych obejmował ten przedmiot ustaleń, gdyż dotyczył kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do wszystkich użytkowanych instalacji technicznych, nie powinno budzić wątpliwości, że w dacie dokonania kontroli (27 września 2010 r.) stacja paliw przy ul. [...] w M. nie posiadała działającej instalacji zbiornikowej na gaz LPG. Uwzględniając, że kolejne czynności kontrolno-rozpoznawczych dokonane na stacji paliw w grudniu 2012 r. tego rodzaju instalację ujawniły, zachodziła uzasadniona podstawa do sformułowania przez organy nadzoru budowlanego wniosku, że samowolnie przeprowadzone roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji zbiornikowej na gaz LPG musiały mieć miejsce w czasie następującym pomiędzy obiema kontrolami.
Żaden inny wniosek przyjęty przez organy nadzoru budowlanego odnośnie do znaczenia, jakie należy nadać treści obu protokołów, nie byłby zresztą zgodny z zasadami logicznego wnioskowania (art. 80 k.p.a.). W odniesieniu do tego twierdzenia skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wysunął zresztą jakiegokolwiek zarzutu, który mógłby w sposób jednoznaczny podważyć prawidłowość wskazania okresu pomiędzy 2010 r. a 2012 r. jako terminu samowolnego wykonania instalacji LPG. Jedyna niezgodność jaka została przez skarżącego zaakcentowana dotyczy wniosku wynikającego z treści włączonego do materiału dowodowego aktu notarialnego z dnia 29 marca 2012 r. Z aktu tego bowiem wynika, że T. O. nabył prawo użytkowania wieczystego działek gruntu nr [...] i [...] wraz z prawem własności posadowionego na niej budynku (stacji paliw) i urządzeń stanowiących odrębne od gruntu nieruchomości w tym – co istotne - m.in. dystrybutora LPG oraz zbiornika na auto-gaz o pojemności 6.400 litrów.
Wnoszący skargę kasacyjną ma rację wskazując, że skoro na mocy zawartej z poprzednim właścicielem stacji paliw umowy nabył sporną instalację zbiornikową na gaz LPG, to w dacie zawarcia tejże umowy (29 marca 2012 r.) instalacja ta już na stacji istniała, a zatem możliwości jej wykonania nie można rozciągać poza tę datę i jak Sąd I instancji w sposób uogólniony twierdzić, że powstała ona "pomiędzy wrześniem 2010 r. a grudniem 2012 r.". Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowane przez skarżącego twierdzenie w pełni podziela, zgadzając się, że przywołany akt notarialny był dowodem, którego znaczenie dla sprawy powinno zostać ocenione równolegle z wnioskami dowodowymi wypływającymi z treści protokołów kontrolnych Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Mrągowie. Powyższe powinno skutkować tym samym zawężeniem możliwej daty wykonania instalacji LPG na stacji paliw przy ul. [...] do okresu pomiędzy wrześniem 2010 r. a marcem 2012 r. Z punktu widzenia przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej doprecyzowanie to nie ma istotnego wpływu na kierunek podejmowanego rozstrzygnięcia, niemniej prawidłowe określenie dnia 29 marca 2012 r. jako terminu końcowego, w którym roboty budowlane będące przedmiotem postępowania legalizacyjnego musiały zostać wykonane, pozwalałoby nie traktować skarżącego jako sprawcy (inwestora) tejże samowoli budowlanej.
Możliwość obciążenia skarżącego nakazem rozbiórki wynika z faktu, że zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane czynności nakazanych w decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na swój koszt jest zobowiązany dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy aktualnym właścicielem stacji paliw jest skarżący, to zatem na nim spoczywał obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku niemożności realizacji tego zobowiązania – spowodowania likwidacji samowoli budowlanej.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w sposób dostatecznie jasny jaki wpływ na zakwestionowanie podanej wyżej możliwej daty montażu instalacji zbiornikowej na gaz LPG na stacji paliw przy ul. [...] w M. ma ustalona data produkcji dystrybutora (2000 r.) oraz zbiornika na gaz (2009 r.). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie przyjął, że data produkcji urządzenia nie stanowi o domniemaniu, iż w tym samym roku, w którym dane urządzenie zostało wytworzone, podlega ono także wykorzystaniu przez nabywcę poprzez rozpoczęcie jego eksploatacji. Data wyprodukowania urządzenia stanowi wyłącznie o najwcześniejszej dacie, w jakiej dane urządzenie mogło zostać zamontowane, stając się częścią składową określonej instalacji, stąd zarówno podane wyżej daty produkcji urządzeń składających się na elementy instalacji na gaz LPG, jak i dziewięcioletnia różnica w czasie ich wytworzenia nie są okolicznościami, które mogłyby podważać zasadność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tych warunkach, odpowiadając na zgłoszone przez skarżącego wątpliwości, Wojewódzki Sąd Administracyjny był uprawniony, by stwierdzić, że warunki legalizacji spornej inwestycji podlegały wyznaczeniu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, a nie poprzedniego aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Z powodu niemożności doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo budowlane.
W tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.