Uzasadnienie
II OSK 1683 / 10
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2009 r. uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. w całości i przekazująca sprawę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do ponownego rozpatrzenia temu organu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wójt Gminy B. na podstawie art. 50, art. 51, art. 53, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. w W. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], w tym wieży kratowej wraz z posadowieniem niezbędnych urządzeń technologicznych i przyłącza elektrycznego, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu swej decyzji Wójt wskazał, iż dla terenu, na którym projektowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycja należy do inwestycji celu publicznego, stąd wymagane jest przeprowadzenie postępowania ustalającego, zakończonego wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż będzie elementem zakłócającym wymagania ładu przestrzennego, jako że jest to obszar o niskiej zabudowie, nie ma na nim obiektów wysokiego napięcia ani innych elementów wertykalnych mogących komponować się z planowaną wieżą. W związku z powyższym organ odmówił ustalenia jej lokalizacji.
W odwołaniu od powyższej decyzji "[...]" Sp. z o. o. zarzuciła jej pominięcie art. 4 Prawa budowlanego, błędną interpretację art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienie dokumentacji zgodnej z § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ocenie Kolegium nie można podzielić stanowiska organu I instancji o zakłócenia ładu przestrzennego, jeśli uwzględni się usytuowanie planowanej inwestycji. Jak podkreślił organ odwoławczy, przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako dyrektywę interpretacyjną przy stosowaniu przepisów tej ustawy oraz przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Odmowa ustalenia lokalizacji byłaby, zatem prawidłowa, gdyby organ wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i przepisami odrębnymi. Organ I instancji takiej sprzeczności jednak nie wykazał. Usytuowanie wieży stacji bazowej na terenie, na którym znajdują się zakłady usługowo - produkcyjne, mimo istniejącej niskiej zabudowy, nie można traktować jako przejawu naruszenia wymagań ładu przestrzennego.
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. B. i M. B., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo i o zasądzenie kosztów postępowania. Jak podnieśli skarżący, planowana inwestycja będzie elementem zakłócającym wymagania ładu przestrzennego obszaru o niskiej zabudowie, a tym samym nie jest zgodna z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazali na naruszenie art. 56 i art. 58 ust. 2 tej ustawy.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał ją za niezasadną, podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż Wójt Gminy B. wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Cytując treść tego przepisu, Sąd podkreślił, że organ I instancji dokonał jego interpretacji przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektoniczno- krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego, jak i art. 2 pkt 1 określającego pojęcie "ładu przestrzennego".
Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organu odwoławczego, iż przyjęcie, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być niezgodność z normami niedookreślonymi, takimi jak powołane przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. W ocenie Sądu, przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych (odrębnych) niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktach prawnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż podzielenie stanowiska organu I instancji musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego, o jakim mowa w niniejszej sprawie celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ona zapaść wyłącznie wówczas, gdy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne, a wśród nich szczegółowe normy, zawarte w tej ustawie, a także w innych aktach prawnych. Tymczasem organ I instancji nie przeanalizował inwestycji pod kątem tak właśnie rozumianych przepisów odrębnych, nie badając na przykład jej zgodności z normami w zakresie ochrony środowiska.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza tego przepisu wraz z art. 36 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca dopuszcza wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która może wywierać negatywne skutki na otoczenie. Okoliczność ta nie może jednak stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji, a daje właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji gwarancję otrzymania od właściwej gminy stosownego odszkodowania, czy też wykupienia nieruchomości lub jej części.
Sąd podzielił wywód organu odwoławczego o zdecydowanym zmniejszeniu wartości ekonomicznej przestrzeni znajdującej się wokół planowanej inwestycji jako argumencie opartym na założeniach przyszłych i niepewnych, a przede wszystkim nieprzesądzającym o negatywnej dla inwestora treści decyzji. W tym stanie rzeczy, decyzja organu II instancji, którą wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania zgodnego z przepisami Rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym zakresie nie narusza prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, że wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania składali kolejni właściciele nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja. Z akt sprawy wynika, iż osób sprzeciwiających się tej inwestycji, a zatem zainteresowanych rozstrzygnięciem Sądu byłoby, co najmniej kilkadziesiąt. Wobec treści zaskarżonej decyzji rzeczą organu, będzie właściwe ustalenie kręgu stron postępowania i zawiadamianie ich o czynnościach podjętych w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę jako bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a.- nieważność postępowania w związku z brakiem zawiadomienia uczestników postępowania R. O. i D. P. dopuszczonych do udziału w sprawie na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. oraz nie doręczeniem im odpisu skargi przez co pozbawieni zostali możności obrony swoich praw w niniejszym postępowaniu;
- 2. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennympoprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż powoływanie się na naruszenie ładu przestrzennego w oparciu o ten przepis jest niewystarczające do uznania, że planowana inwestycja jest niezgodna z prawem, a umiejscowienie nadajnika w planowany sposób nie naruszałoby ładu przestrzennego w rozumieniu powołanego przepisu.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania R. O. i D. P. Sąd nie powiadomił jednak ich o rozprawie i nie doręczył im odpisu skargi, obowiązek, czego wynikał z art. 91 § 2 powołanej ustawy. W ten sposób Sąd pozbawił osoby te możności obrony swych praw.
Skarżący wskazał także, iż planowana inwestycja nie spełnia zasad z zakresu kształtowania polityki przestrzennej i nie jest zgodna z art. 1 ust 2 ww. ustawy, gdyż będzie elementem zakłócającym wymagania ładu przestrzennego obszaru o niskiej zabudowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, iż postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono, bowiem poza nieważnością postępowania badaną z urzędu, do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego tylko w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej, wyznaczonych podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym naruszenia dyspozycji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Strona wnosząca kasację upatruje nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazując na to, iż w rozpoznawanej sprawie, pomimo dopuszczenia R. O. i D. P. do udziału w postępowaniu postanowieniem wydanym na rozprawie, na której zapadł również zaskarżony niniejszą kasacją wyrok, ww. uczestnicy postępowania nie zostali zawiadomieni o jej terminie, jak również nie doręczono im odpisu skargi.
Rozpoznając tak przedstawiony zarzut stwierdzić trzeba, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220). Podkreślić jednak również trzeba i tę okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania.
Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony- poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych, tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz.
U.E. Seria C Nr 115 z dnia 9 maja 2008 r.). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Z tych też przyczyn, nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, jak czyni to w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, co czyniło rozpoznawany zarzut bezskutecznym.
Niezależnie od powyższego odnotować również trzeba i tę okoliczność, że wbrew wywodom strony wnoszącej kasację R. O. został zawiadomiony o rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Ponadto ani on, ani D. P., pomimo zawiadomienia ich o rozprawie kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wywiedli skargi kasacyjnej od analizowanego wyroku Sądu I instancji, ani też nie stawili się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Za bezzasadny uznać również należało drugi zarzut kasacyjny, tj. naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż takie przedstawienie zarzutu, jak w niniejszej skardze kasacyjnej, stwierdzające, że "powoływanie się na naruszenie ładu przestrzennego w oparciu o ten przepis jest niewystarczające do uznania, że planowania inwestycja jest niezgodna z prawem", stanowi nadmierne uproszczenie wypowiedzi Sądu, któremu to stanowisku w żaden sposób nie można przypisać wniosków zaprezentowanych we wniesionej kasacji. Zarówno, bowiem w dalszej części treści tego zarzutu, jak i w uzasadnieniu kasacji jej autor pominął to, że Sąd w swojej analizie nawiązywał zarówno do funkcji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i również do braku powołania się przez organ I instancji do przepisów szczególnych (innych ustaw), które byłyby na tyle szczegółowe, by z ich warstwy normatywnej w toku subsumcji można było wywieść sprzeczność projektowanego zamierzenia budowlanego z tymi przepisami.
Jak podkreślano także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (por. wyroki z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1862/08, LEX nr 597414 oraz z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II OSK 423/07, LEX Nr 384353). Te właśnie aspekty trafnie podkreślano w skarżonym wyroku.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną wobec bezzasadności podniesionych w niej zarzutów.