Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w L. uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ I instancji przeprowadził w dniu 4 października 2013r. oględziny, w trakcie których ustalił, iż na nieruchomości przy Al. P. w Łodzi, po zachodniej stronie budynku przy Al. P. wykonano roboty budowlane polegające na: wyburzeniu fragmentu stropu pomiędzy poziomem –1 i poziomem stropu 0, wykonano nowe schody żelbetowe z poziomu 0 na poziom –1. W dniu oględzin roboty nie były prowadzone. Nadto, w toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, iż inwestor w związku z realizacją w/w robót budowlanych nie dokonał zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej, ani też nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym świadczy notatka służbowa z dnia 2 sierpnia 2013r.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie ww. robót budowlanych oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi i przeciwpożarowymi oraz zawierającej jednoznaczne wskazania co do sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. organ nakazał rozbiórkę ww. żelbetowych schodów, jednakże rozstrzygnięcie to uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. organ odwoławczy przekazał organowi I instancji celem wykorzystania inwentaryzację z oceną stanu technicznego przedmiotowych schodów jednobiegowych.
Pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. inwestor zwrócił się o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, tj. art. § 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem), ale wniosek ten Prezydent Miasta Łodzi uznał za bezprzedmiotowy, wobec wcześniejszego zrealizowania prac przedstawionych we wniosku. W dniu 30 lipca 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, iż stan robót budowlanych dotyczący schodów do piwnicy i otworu w stropie pozostał bez zmian w stosunku do poprzednich oględzin.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał [...] sp. z o.o. w L. rozbiórkę żelbetowych schodów prowadzących z poziomu przyziemia budynku (poziom "0") na poziom piwnic (poziom "-1") wykonanych w budynku handlowym, usytuowanym na nieruchomości przy Al. P. w Łodzi (działka nr ewid. [...]), po zachodniej stronie budynku zlokalizowanego przy Al. P. w Łodzi oraz zabezpieczenie powstałego otworu w stropie nad piwnicą (w miejscu rozebranych schodów) poprzez wykonanie balustrady zabezpieczającej otwór w stropie oraz podstemplowanie stropu nad piwnicą po obwodzie wykonanego otworu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu, ponieważ inwestor naruszył przepis art. 28 Prawa budowlanego koniecznym jest prowadzenie postępowania administracyjnego z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz tryb art. 50 – 51 Prawa budowlanego, który dotyczy przypadków innych niż wymienione w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie t.j. z przebudową.
W ocenie organu odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji nie mógł orzec inaczej niż nakazać rozbiórkę przedmiotowych schodów jednobiegowych (w sposób określony w rozstrzygnięciu), z uwagi na fakt, że orzeczenie zaniechania dalszych robót budowlanych skutkowałoby pozostawieniem schodów, które naruszają unormowania § 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia. Ponadto przedmiotowe schody zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie dla ludzi, zaś nakazanie doprowadzenia ich do stanu poprzedniego nie jest możliwe, skoro stanu takiego nie było wcześniej. Podobnie brak jest możliwości doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Jedyną prawną możliwością uniknięcia nakazu rozbiórki rzeczonych schodów było uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów technicznych, czego jednak inwestorowi nie udało się uzyskać.
Natomiast rozwiązanie projektowe, które w ocenie strony ma doprowadzić schody do zgodności z przepisami Prawa budowlanego będzie nierozerwalnie wiązało się z koniecznością dokonania rozbiórki wykonanej konstrukcji, a przynajmniej jej części, na co wskazuje sam autor opracowania, a co znacznie wykracza poza zakres czynności doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 9, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Analizując procedurę uregulowaną w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ winien w pierwszej kolejności rozważyć możliwość legalizacji wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych. Dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe doprowadzanie ich do stanu zgodnego z prawem organ jest władny podjąć decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź nakazującą rozbiórkę obiektu lub przywrócenie do stanu poprzedniego. Przy tym nakaz rozbiórki może zostać orzeczony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że wykonane roboty bezspornie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nim nie dysponował organ wszczął postępowanie naprawcze z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a wobec powzięcia wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych prac zasadnie nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Dokumenty te jako dowody podlegały ocenie zgodnie z art. 80 K.p.a., a w szczególności nie wiązały organu co do ustaleń w nich zawartych, jak i nie przesądzały o ostatecznym wyniku rozstrzygnięcia sprawy. Istotne w realiach niniejszej sprawy jest to, że inwestor wraz z odwołaniem złożył projekt budowlany wskazujący na możliwość wykonania prac budowlanych, które prowadziłyby do legalizacji przedmiotowych schodów. Odwołując się w tym zakresie do zasad z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a., Sąd podkreślił, że nawet, gdy strona składa pewne dokumenty po terminie wyznaczonym w toku postępowania administracyjnego do ich przedstawienia, to organ ma obowiązek zapoznania się z nimi i dokonania oceny ich wartości dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej gdy dotyczą okoliczności istotnych dla sprawy.
Tymczasem w niniejszej sprawie zdaniem Sądu organ odwoławczy lakonicznie stwierdził, że rozwiązanie projektowe dołączone do odwołania będzie wiązało się z koniecznością rozbiórki wykonanej konstrukcji, a przynajmniej jej części i z tego względu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analiza dokumentów wskazuje wprawdzie, że wybudowane schody nie odpowiadają § 69 ust. 1 pkt 2 oraz wymogom § 69 ust. 4 rozporządzenia, jednakże z projektu technicznego załączonego do odwołania wynika, że istnieje możliwość doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z prawem, poprzez redukuję liczby stopni w jednym biegu poprzez oddzielnie ich spocznikiem o wymiarach 150 x 209 cm. Jednoczesne zwiększenie szerokości stopnia do 26 cm pozwoli również na uczynienie zadość regulacji zawartej w § 69 ust. 4 rozporządzenia. W tej sytuacji istnieją w sprawie okoliczności, które mogą wskazywać na faktyczną możliwość – przy jednoczesnym braku przeszkód natury prawnej – realizacji schodów prowadzących z poziomu przyziemia budynku (poziom 0) na poziom piwnic (poziom –1) wykonanych w opisanym powyżej budynku handlowym.
Natomiast okoliczność, że inwestor dopiero na etapie postępowania odwoławczego przedłożył projekt budowy schodów umożliwiający usunięcie powstałych nieprawidłowości nie zwalniał organu od obowiązku dokładnego przeanalizowania tegoż projektu pod kątem możliwości legalizacji. Jak podkreślił Sąd, w każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy w pierwszym rzędzie korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności.
Ponieważ organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwej analizy projektu technicznego przedstawionego przez inwestora, nie dokonał należytych ustaleń na okoliczność możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowych schodów, naruszył tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego odnoszące się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może nastąpić poprzez nakazanie rozbiórki całości lub zasadniczej części robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli, a następnie ich ponownym wykonaniu ze zmianą parametrów technicznych, podczas kiedy właściwa wykładnia prowadzi do wniosku, że w przypadku kiedy doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem polegać musi w istocie na faktycznej rozbiórce, to trybem postępowania jest tryb określony przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego,
- 2. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organy nadzoru budowlanego uprawnione są do nakazania w tym trybie wykonania robót budowlanych o charakterze inwestycyjnym, po wcześniejszej rozbiórce pierwotnie zrealizowanej inwestycji, podczas kiedy właściwa wykładnia tej normy powinna prowadzić do konkluzji, że w sytuacji kiedy dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem niezbędna jest jej całkowita rozbiórka i zrealizowanie inwestycji w całości od początku ze zmianą charakterystycznych parametrów technicznych, organy nadzoru budowlanego dysponują jedynie możliwością orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o normę art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlane, natomiast kolejny etap - o charakterze inwestycyjnym - powinien odbywać się w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej,
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uwzględnieniu skargi [...] spółki z o. o. w L., mimo braku podstaw,
- 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania poprzez zobligowanie skarżącego organu do uwzględnienia rozważań Sądu pierwszej instancji, które sprowadzają się do konkluzji, że "postępowanie naprawcze uregulowane przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego aktualne jest nawet wówczas, gdy doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może nastąpić poprzez wykonanie takich robót budowlanych, które na pewnym etapie polegać będą na faktycznej rozbiórce całości lub zasadniczej części robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli". Zastosowanie się do wskazań Sądu I instancji doprowadzi do obejścia prawa poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego tj. normy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo budowlane zastępującej (w części nakazującej odbudowę części obiektu budowlanego w zmienionych parametrach technicznych) decyzję o pozwoleniu na budowę, której wydanie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że postawione zarzuty tak naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego zmierzają do wykazania wadliwości sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji tezy dotyczącej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nią na podstawie ww. przepisu można nałożyć obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na faktycznej rozbiórce całości lub zasadniczej części robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, jeżeli ich wykonanie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu twierdzenie to jest prawidłowe i uwzględnia zarówno literalne brzmienie ww. przepisu, jak i prowadzi do osiągnięcia celu, dla którego prowadzone jest postępowanie naprawcze.
I tak stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: "Przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Pojęcie robót budowlanych zostało przy tym zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i obejmuje swoim zakresem zarówno przebudowę, jak i rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym samym, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można wykluczyć nakazania na podstawie tego przepisu wykonania robót stanowiących rozbiórkę części obiektu budowlanego, o ile miałoby to doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić bowiem trzeba, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, w tym wykonania robót budowlanych innych niż opisane w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc takich – co nie było kwestionowane w okolicznościach niniejszej sprawy – do których zastosowanie znajdą przepisy z art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe, stwierdzić należało wbrew stanowisku organu odwoławczego, że aby nakazać częściową rozbiórkę części obiektu budowlanego, nie trzeba sięgać w okolicznościach konkretnej sprawy i przy zaistnieniu określonych warunków do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale można taki obowiązek nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1267/13 oraz z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2393/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W warunkach jednak niniejszej sprawy istotne było, a co uszło uwadze autora kasacji, że wydanie decyzji opartej na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzedzić należało analizą wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, także tych złożonych na etapie postępowania odwoławczego. Trafnie podkreślono w skarżonym wyroku, iż w każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy przede wszystkim korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności zmierzających do realizacji tego stanu.
Wobec tego, iż istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej było dokonanie kompleksowej analizy dokumentacji przedstawionej na różnych etapach postępowania administracyjnego, a nie można też wykluczyć konieczności uzupełnienia tegoż postępowania w związku z ostatnio przedstawionym dokumentem zasadnym było uchylenie decyzji zarówno organu II, jak i I instancji, o czym też orzeczono w skarżonym wyroku.
Z przyczyn wskazanych powyżej jako nieskuteczne należało ocenić postawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zarzut 1), art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 (zarzut 2) i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (zarzut 4). W konsekwencji wobec nie podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej oddaleniu podlegał też zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 3).
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.