Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 603/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 7 lipca 2008 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, W. W. zażądała wydania, na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowienia o wstrzymaniu robót prowadzonych przy ul. [...] w Piasecznie, jako prowadzonych z naruszeniem § 142 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.).

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie odmówił wstrzymania ww. robót budowlanych. Wskazał, że inwestycja jest realizowana legalnie, na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Starosty Piaseczyńskiego, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. C. i A. G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku. Obiekt został wytyczony przez uprawnionego geodetę, roboty prowadzone są pod nadzorem osoby o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, dziennik budowy jest prowadzony na bieżąco, nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Odwołanie złożyła W. W., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji. Podkreślił, że mimo toczącego się postępowania nieważnościowego - decyzja pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], nadal pozostaje w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy roboty budowlane realizowane są na podstawie stosownych pozwoleń i zgodnie z nimi, nie ma możliwości podejmowania działań o charakterze nakazowym. W razie ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego władny będzie wszcząć nowe postępowanie w oparciu o inny stan faktyczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zarzuciła naruszenie:

1. - art. 7 K.p.a., art. 77 art. 8, 11, 80 K.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczym i częściowym materiale dowodowym,
2. - art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniach skarżonych decyzji dowodów, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie oraz brak odniesienia się przez organ do wszystkich wniosków dowodowych i dokumentów:
3. - art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie ww. przepisów, jak również stwierdzenie, iż organom nadzoru budowlanego nie przysługuje kompetencja do podejmowania działań o charakterze nakazowym, gdy rozbudowa i przebudowa wykonywana jest na podstawie stosownych pozwoleń.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd z urzędu potwierdził, zgłoszoną przed rozprawą przez inwestorów okoliczność, że ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2009 r., udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie odmawiające wstrzymania robót budowlanych oparte na przepisie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Odnotował, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 50 ust. 1, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Według Sądu pierwszej instancji, dla oceny zasadności skargi podstawowe znaczenie miało to, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej o jej wstrzymanie, została zakończona, a decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr [...], z dnia [...] sierpnia 2009 r., udzielono pozwolenia na jej użytkowanie.

Dyspozycja przepisu art. 50 ustawy Prawo budowlane mówi o wstrzymaniu, przez właściwy organ, prowadzenia robót budowlanych. Tymczasem, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przedmiotowa inwestycja była już legalnie dopuszczona do użytkowania, roboty budowlane nie były już prowadzone. W ocenie Sądu, mimo że organy nie przywołały ww. okoliczności, uznać należy, że zasadnie nie został uwzględniony wniosek o wstrzymanie budowy.

Skargę kasacyjną złożyła W. W.. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.. Zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez stronę przeciwną prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie i w sposób określony w pkt 2 poniżej;
3. b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez stronę przeciwną przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. - art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. – tj. zasady prawdy obiektywnej, obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, dokonania oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których strona przeciwna oparła swe rozstrzygnięcie i odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą,
5. - art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. – poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, rozstrzygając wątpliwości na korzyść skarżącej w oparciu o wybiórczo zgromadzony i oceniany materiał dowodowy;
6. c) art. 134 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 50 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.);
7. d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do istotnej argumentacji zawartej w skardze;
8. - przy czym wszystkie powołane wyżej uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy.
9. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
10. - art. 50 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sprawie;
11. - art. 5 ust.1 pkt 1 lit. a, b i c Prawa budowlanego w związku z § 142 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) i art. 32 ust.4 pkt 2 oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie;
12. - przy czym wszystkie powołane wyżej uchybienia Sądu mają istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zauważyła, że na skutek długotrwałego rozpoznawania sprawy została pozbawiona możliwości realnej obrony swych praw. Skoro w trakcie postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego, to organ, w myśl art. 6 K.p.a., powinien podjąć działania z urzędu, w kierunku zbadania, czy nie zachodzą nieprawidłowości podnoszone przez skarżącą, w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 w związku z art. 51 ust.7 w związku z art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając materialną podstawę kasacji skarżąca stwierdziła, że z mocy art. 51 ust.7 Prawa budowlanego, nakazy określone w art. 51 ust.1 i 2 oraz ust.3 mogą być stosowane w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych. Zbędne jest wówczas wydawanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robot. Organ powinien natomiast, stwierdzając istnienie jednego z przypadków, o których mowa w art. 50 ust.1, od razu, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, wydać decyzję o rozbiórce obiektu lub jego części, jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem albo wydać decyzję określającą czynności lub roboty budowlane, które należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Przepisy te nie zostały zastosowane, a rozważono jedynie zasadność wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego. Nadto skarżąca zarzuciła, że część nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję, jest własnością skarżącej. W tym zakresie inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zbadano także zarzutów skarżącej dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania oraz norm z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw..

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują.

Odnosząc się do zarzutów wyartykułowanych w proceduralnej podstawie kasacji, zauważyć trzeba przede wszystkim, że o usprawiedliwionej podstawie skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. można mówić, gdy uchybienie polegające na naruszeniu przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętając o tym zastrzeżeniu, podzielić należy ocenę o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił i nie wyjaśnił w pełni podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po pierwsze, postępowanie organu nadzoru budowlanego mające na celu ustalenie, czy doszło do naruszeń prawa stanowiących przypadki inne, niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), jest prowadzone w oparciu o zespół norm art. 50-51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie skutkuje to obowiązkiem stosowania art. 51 ust.7 Prawa budowlanego, w razie ustalenia, że będące przedmiotem kontroli roboty zostały już wykonane.

Zgodnie z tym przepisem, przepisy ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych, niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1. Odesłanie to oznacza, że przepis art. 51 ust.7 odnosi się również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Po drugie, uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest przesłanką negatywną postępowania w sprawie naruszeń prawa, określonych w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, prowadzonego w oparciu o art. 50-51. Przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest m.in. zbadanie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę (art. 59 ust.1, art. 59a, art. 59 ust.5 i art. 57 ust.1 pkt 2a Prawa budowlanego). Okoliczności te są także przedmiotem postępowania z art. 50 ust.1 pkt 4 w związku z art. 51 ust.7.

Nie sposób nie zauważyć nadto, że do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje określone zarówno w art. 51, jak i w art. 59 Prawa budowlanego (art. 83 ust.1 Prawa budowlanego). Mimo tych podobieństw nie są to postępowania tożsame, a zakończenie postępowania wnioskowego o pozwolenie na użytkowanie nie wyłącza kompetencji kontrolnych organu nadzoru budowlanego. Wynika to z braku odpowiedniego zastrzeżenia w przepisie art. 51 ust.7 oraz w zespole norm regulujących udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Warto przy tym zauważyć, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, zaś stroną postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 28 K.p.a.). Przyjęcie, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania kontrolnego z art. 50-51 Prawa budowlanego, wszczętego na skutek zarzutów osoby mającej interes prawny w zgodności robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, uniemożliwiałoby zbadanie zasadności tych zarzutów w postępowaniu administracyjnym.

Są to zatem postępowania wobec siebie odrębne. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie legalizuje samowoli budowlanej, czy też odstępstw od pozwolenia na budowę. Opowiedzieć się trzeba za poglądem odmiennym: wzajemna relacja tych postępowań powinna polegać na tym, że nie należy kończyć postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli trwa postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1853/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 43780; wyrok NSA z dnia 3 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2805/01, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 76686).

Uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie i rozstrzygnęły sprawę odstępstw od projektu budowlanego i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ustaliły, na podstawie oględzin, że rozbudowa i przebudowa jest prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z pozwoleniem. Nie stwierdziły istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Analizując nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do twierdzeń skarżącej, przypomnieć trzeba najpierw, że kontestowała ona wykonywane roboty, zarzucając, iż wywołują one zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Zarzucała, że niebezpieczeństwo to wywołują roboty budowlane. W istocie jednak formułując swoje stanowisko wskazywała, w trakcie całego postępowania, iż to niebezpieczeństwo wywołuje inwestycja jako taka – rozbudowa i przebudowa budynku sąsiedniego, a nie odstępstwa od pozwolenia. Ewentualne negatywne skutki dla cyrkulacji powietrza i zakłócenia odprowadzania spalin z kominów usytuowanych na dachu budynku skarżącej nie są efektem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale samej rozbudowy (nadbudowy) budynku będącego przedmiotem pozwolenia. Kwestia ta może być przedmiotem postępowań weryfikujących decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę. Odnotować można, iż skarżąca, niezależnie od postępowania naprawczego, zainicjowała również postępowania nadzwyczajne: o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę i o stwierdzenie nieważności tegoż pozwolenia.

Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie były obarczone materialnymi i procesowymi uchybieniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, to nie było podstaw do uwzględnienia skargi, w której skarżąca ponowiła zarzuty podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że omówione uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.

1. - ---------------------- 7