Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 573/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w I. na decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w I. z dnia [...] marca 2018 r., w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. wydał informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne. Na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) organ ustalił P. Sp. z o.o. w I. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 507 zł za pobór wody podziemnej. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru wody podziemnej wyrażonego, po przeliczeniu na m3/s, który może być pobrany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2010 r. na pobór wody w ilości 10 m3/h.
Reklamację od wydanej informacji złożyło P. Sp. z o.o. w I., kwestionując podstawę ustalenia opłaty, gdyż maksymalna ilość pobranej wody w ciągu roku nie powinna przekroczyć 61320,00 m3/r, zatem ta wielkość powinna stanowić punkt wyjścia do ustalenia opłaty. W ocenie skarżącego przedsiębiorstwa podstawą do ustalenia wysokości opłaty stałej są maksymalne wielkości poboru wód, z których można korzystać zgodnie z prawem, a nie stany, które nie są miarodajne dla całego procesu.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne określił odwołującej się spółce opłatę stałą w wysokości 506, 94 zł za pobór wody podziemnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wody podziemnej należy przyjąć tę wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym lub zintegrowanym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie najwyższą wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością poboru wody podziemnej, jaka może być pobrana z zasobów wodnych w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów w ramach tej usługi wodnej. Innymi słowy, skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej - polegające na oparciu się na tej wielkości poboru wód, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie najwyższą wartość, jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnego poboru wód.
Określona w m3/s wielkość poboru wód oznacza, że w każdą sekundę można pobrać tę ilość wody pod warunkiem, że nie przekroczy się limitu rocznego. Mylne jest zdaniem organu założenie, że wielkość pobrana w m3/s podlega sumowaniu i powinna równać się poborowi rocznemu.
Skargę na powyższą decyzję złożyło P. Sp. z o.o. w I. wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy ustalić, w jaki sposób wielkości poboru wód podziemnych były ustalane w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż to właśnie te przepisy powinny stanowić punkt wyjścia do przeprowadzenia oceny w tym zakresie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał zasadność wniesionej skargi. Zdaniem Sądu, zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego nie jest prawidłowe, gdyż tego rodzaju pobór wody nie ma i nie może mieć charakteru stałego. Ogranicza go wysokość maksymalnego poboru rocznego, przy czym przekroczenie poboru rocznego (godzinowego także) podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 Prawa wodnego Zastosowanie przez organ w decyzji wskaźnika godzinowego prowadzi do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych.
Sąd zwrócił uwagę, że faktycznie z jednej strony, ideą opłaty stałej (o której mowa w art. 271 ust. 1 Prawa wodnego) jest "określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu", ale z drugiej strony, wskazać należy, że opłaty związane z korzystaniem z zasobów środowiska, a w rozważanym przypadku wód, rzeczywiście powinny odpowiadać maksymalnej skali tego korzystania. W odniesieniu do poboru wód podziemnych nie można jednoznacznie przesądzić, iż pobór wyrażony w skali godziny "oddaje maksymalną presję na środowisko wodne", gdy to samo pozwolenie określa roczną ilość wody podziemnej, która może być pobrana. Zastosowanie wskaźnika godzinowego prowadziłoby do sytuacji, że podmiot incydentalnie pobierający większe ilości wody, a nie korzystający z dużych jej ilości w roku, poniósłby wyższą opłatę stałą od podmiotu, który konsekwentnie, intensywnie korzysta z wód w długim okresie czasu.
Zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty maksymalny ilościowy pobór wód podziemnych. Jednocześnie podkreślił, że przyjętym okresem rozliczeniowym opłaty stałej jest właśnie rok. Ponadto zdaniem Sądu charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo.
Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organ wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru, przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, nie uwzględnił art. 7a § 1 k.p.a. i nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Przyjął w konsekwencji wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wody w skali roku. Doszło więc do wydania zaskarżonej decyzji z uchybieniem art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło pośrednio także do naruszenia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię jego treści i przyjęcie, że dla określenia opłaty stałej za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych niezbędne jest zastosowanie rocznego wskaźnika poboru, podczas gdy miernik godzinowy jest miarodajny i wskazuje na maksymalną presję wywieraną przez pobór wód na środowisko naturalne w krótkim czasie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:
art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 roku, podczas gdy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, a w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie istniały przesłanki do rozstrzygania wątpliwości na korzyść adresata decyzji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstawy.
W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1). Z kolei opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia.
Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci/użytkownik płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług.
Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Prawodawca unijny przy tym pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci/użytkownik płaci".
W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono również opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
Z kolei zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, podstawą do ustalenia wysokości opłaty stałej są maksymalne wielkości poboru wód, z których można korzystać zgodnie z prawem. Taką maksymalną wielkością poboru jest godzinowy wskaźnik poboru wód podziemnych po przeliczeniu na m3/s. W tym względzie organ przyjął, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym nie wskazano parametru maksymalnej ilości poboru wód podziemnych w m3/s, a jedynie w m3/h, to zasadne było przeliczenie m3/h na m3/s.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska, bowiem przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017r. jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości poboru wód podziemnych powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika ilości pobranej wody jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Skarżący kasacyjnie organ błędnie przy tym uznał, że art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w świetle treści pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do błędnego wniosku, że w sprawie nie znajduje zatasowania art. 7a § 1 k.p.a., na podstawie którego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są bowiem nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.
W dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a pkt 1, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo w pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym godzinowy wskaźnik maksymalnej ilości poboru wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 2 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. bardziej korzystna dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, nie stosując przy tym art. 7a § 1 k.p.a., co czyni zarzut kasacyjny i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie bezpodstawną.
Odnosząc się w drugiej kolejności do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w skardze błędnie wskazany jako art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, jest bowiem przepisem wynikowym i zawiera jedynie wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.