Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2014 r. - wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2951/13 - oddalił skargę B. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, tj. zbiorników na olej o pojemności większej niż 3 m3, garaży i parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach etapowej budowy mieszkaniowo-biurowego kompleksu z funkcją gastronomiczną oraz niewielkimi placówkami handlowymi pn. "B.", na działkach ewidencyjnych nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy S., którego inwestorem jest B. Sp. z o. o. Planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 37 i pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397), a więc do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanawiając o odstępstwie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, rozważył informacje zawarte we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, karcie informacyjnej przedsięwzięcia, opiniach właściwych organów oraz dokonał stosownej oceny przedsięwzięcia, kierując się wskazaniami wynikającymi z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008, Nr 199, poz. 1227 ze zm.- określanej dalej jak u.u.i.ś.). Organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę rozważania wynikające z powyższej informacji, uznać należy, iż oddziaływania jakie mogą powstać w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia, nie będą stanowić znaczącej uciążliwości dla środowiska. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.
W następstwie rozpoznania odwołania L. Sp. z o. o. oraz P. S.A. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2013 r. o wskazanym na wstępie numerze uchyliło w całości powyższą decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r. i orzekło o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W ocenie Kolegium pogląd wyrażony przez organ I instancji co do zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest błędny. Teren, na którym ma zostać usytuowana planowana inwestycja, położony jest na obszarze, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady W. z [...] stycznia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] – określanej dalej jako m.p.z.p.), symbolem 3.2 MW(U). Zgodnie z zapisami zawartymi w § 29 m.p.z.p., podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Przeznaczeniem dopuszczalnym natomiast są usługi. Zdaniem Kolegium analiza definicji pojęcia "usługi" zawartej w m.p.z.p. (§ 2 pkt 37), pozwala przyjąć iż zabudowa biurowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy usługowej. Niemniej specyfika planowanej inwestycji polegająca na etapowej budowie 7 budynków, w tym 2 budynków biurowych i 5 mieszkalnych, wyklucza realizację tego przedsięwzięcia w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 3.2 MW(U).
W ocenie bowiem Kolegium § 29 pkt 3 ppkt 7 m.p.z.p. stanowi zapis szczególny dla definicji pojęcia "przeznaczenie dopuszczalne" zawartego w § 2 pkt 23 m.p.z.p. i jako taki wyklucza dopuszczenie zabudowy usługowej zlokalizowanej w sposób inny niż w nim przewidziany, tj. inaczej niż w parterach od strony ulic oraz pasażu pieszego w południowej części terenu wzdłuż granicy z terenem 3.3. U/MW.
Kolegium wskazało również, że nie jest możliwa taka interpretacja powyższego zapisu ustaleń szczegółowych m.p.z.p., jaką proponuje organ I instancji, że zestawienie definicji pojęcia "usługi" zawartego w m.p.z.p. oraz ustaleń szczegółowych dla terenu 3.2 MW(U), pozwala przyjąć, że przepisy planu dopuszczają lokalizację usług w lokalach wbudowanych w budynki, niezależnie od tego na której to jest kondygnacji. W ocenie Kolegium, przepisy m.p.z.p. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3.2 MW(U) nie tylko pozwalają na umieszczenie lokali usługowych w lokalach wbudowanych w budynki, ale wręcz - w razie intencji umieszczenia usług na tym obszarze - nakazują lokalizować owe funkcje usługowe w lokalach wbudowanych w budynki, a do tego wyłącznie w lokalach znajdujących się na parterze. Przyjęcie za organem I instancji, iż pojęcie "dopuszcza się lokalizację" oznacza opcję lokalizacji, a nie nakaz lokalizacji, oznaczałoby, że ustalanie szczegółowe dla terenu o symbolu 3.2 MW(U), regulują zasady lokalizacji usług, w sposób nieodbiegający od regulacji zawartej w części ogólnej definiującej pojęcie "przeznaczenie dopuszczalne".
Już bowiem z definicji tego pojęcia w § 2 pkt 23 m.p.z.p., wynika możliwość lokalizowania funkcji dopuszczalnej bądź w parterach bądź na innych kondygnacjach, wymagając jedynie by powierzchnia tej funkcji nie przekraczała 40% maksymalnej możliwej do osiągnięcia powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce inwestycyjnej. W ocenie Kolegium, zawarcie zapisu o takim znaczeniu w m.p.z.p. byłoby zbędne. Trudno natomiast przypuszczać, że ustalenia zawarte w planie, są czynione bez konkretnego celu.
Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji doszedł do wniosku, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedmiotowego przedsięwzięcia
Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniach, Kolegium stwierdziło, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty dotyczące wycinki drzew, niezachowania powierzchni biologicznie czynnej, braku ustaleń dotyczących placu zabaw, zbyt małej ilości miejsc parkingowych, ani też obsługi komunikacyjnej inwestycji. Kwestię, czy inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu w powyższym zakresie, rozstrzygać będzie organ na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, nie zaś na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie bądź o stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- - § 2 pkt. 23 w zw. z § 29 m.p.z.p. poprzez uznanie, że zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego narzucają skarżącej obowiązek wyłącznego lokalizowania usług w parterach od strony ulic w południowej części terenu wzdłuż granicy z terenem 3.3 U/MW;
- - art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron niniejszego postępowania oraz skierowanie przedmiotowej decyzji do podmiotów, niebędących stroną w sprawie, w szczególności przyjęcie, że m. in. L. Sp. z o.o. jest stroną postępowania z uwagi na fakt, iż spółka ta jest jednym z użytkowników wieczystych działki o numerze [...] w obrębie [...] stanowiącego działkę sąsiednią dla inwestycji skarżącej, podczas gdy działka ta na mocy decyzji podziałowej uległa wydzieleniu pod drogę, która stała się drogą publiczną i z mocy prawa przeszła na jeden z podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i na dzień dzisiejszy nie jest drogą wewnętrzną a publiczną, wobec czego nie może być przedmiotem użytkowania wieczystego przez podmioty prywatne;
- - art. 2 a i 6 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie istotnej okoliczności tj., że droga zlokalizowana na działce numer [...] w obrębie [...] ma charakter drogi publicznej oraz jej właścicielem jest podmiot publiczny zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych.
Oddalając skargę w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących.
A zatem zgodnie z przytoczoną treścią art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. tryb postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana zarówno dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.), uzależniony jest, poza wyjątkami określonymi w zdaniu drugim art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., od podstawowego kryterium, jakim jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli został uchwalony. Stwierdzenie bowiem sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.
Następnie Sąd I instancji określił zakres planowanego przedsięwzięcia wynikającego z wniosku, podkreślając, że zgodnie z m.p.z.p. teren, na którym ma powstać planowe przedsięwzięcie, oznaczony jest symbolem 3.2 MW(U). W treści § 29 m.p.z.p. wskazano, że podstawowym przeznaczeniem dla powyższego terenu oznaczonego symbolem 3.2 MW(U) jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Przeznaczeniem dopuszczalnym są natomiast usługi. W § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. sprecyzowano, że dopuszczalna jest lokalizacja usług w parterach od strony ulic oraz pasażu pieszego w południowej części terenu wzdłuż granicy z terenem 3.3 U/MW. W treści § 2 pkt 37 m.p.z.p. wyjaśniono, że przez usługi należy rozumieć działalność prowadzoną w odrębnych budynkach lub w lokalach wbudowanych w budynki, służącą zaspokojeniu potrzeb ludności, w tym działalność obejmującą opiekę zdrowotną, usługi hotelowe i gastronomiczne, nie związaną z wytwarzaniem dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi, nie wymagającą placów składowych i bazy transportowej, nie powodującą szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi, a jej ewentualna uciążliwość musi się ograniczać do granic lokalu, obiektu lub działki w przypadku samodzielnego obiektu usługowego na wydzielonej działce budowlanej. Do usług nie zalicza się obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2.
Natomiast w § 2 pkt 23 m.p.z.p. wskazano, że przez pojęcie "przeznaczenie dopuszczalne" należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone na warunkach określonych planem, które na działce inwestycyjnej, o której mowa w pkt 7, nie przekracza 40% maksymalnej możliwej do osiągnięcia powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce inwestycyjnej, chyba, że ustalenia szczegółowe dla terenu stanowią inaczej.
Mając zatem na uwadze powyższą definicję "usługi" oraz pojęcia "przeznaczenie dopuszczalne", jak również treść § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. Sąd uznał, iż planowane przedsięwzięcie, które polega na budowie 7 budynków tj. 2 budynków biurowych i 5 mieszkalnych jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że § 2 pkt 23 m.p.z.p. wskazuje, jakie warunki należy spełnić, aby dopuszczono możliwość na inne niż podstawowe przeznaczenie terenu. Jednakże powyższy zapis nie dotyczy szczegółowych ustaleń dotyczących innych niż w części ogólnej zapisów. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. stanowi zapis szczególny dla definicji pojęcia "przeznaczenie dopuszczalne" zawartego w § 2 pkt 23 m.p.z.p. i jako taki wyklucza dopuszczenie zabudowy usługowej zlokalizowanej w sposób inny niż w nim przewidziany.
W ocenie Sądu w treści § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. tj. szczegółowych ustaleniach dla terenu oznaczonego symbolem 3.2 MW(U) wyraźnie wskazano, że na tym terenie zabudowa o przeznaczeniu usługowym dopuszczona jest jedynie w parterach od strony ulic oraz pasażu pieszego w południowej części terenu wzdłuż granicy z terenem 3.3 U/MW. Zatem przepisy m.p.z.p. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3.2 MW(U) nie tylko pozwalają na umieszczenie lokali usługowych w lokalach wbudowanych w budynki, ale w razie intencji umieszczenia usług na tym obszarze, wskazują, że owe funkcje usługowe w lokalach wbudowanych w budynki należy lokalizować jedynie w lokalach znajdujących się na parterze. Zapis § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. zawiera zatem warunki jakie powinny spełniać lokale, aby móc je przeznaczyć na cele usługowe tj. umiejscowienie ich na odpowiedniej kondygnacji budynku oraz w określonej części terenu.
Sąd I instancji podkreślił również, że dokonując interpretacji tekstu prawnego należy przede wszystkim kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego. W niniejszej sprawie kwestią kluczową dla zgodności planu inwestycyjnego skarżącej z m.p.z.p. jest interpretacja sformułowania "dopuszczać", ujęta w § 29 ust. 3 pkt. 7 m.p.z.p. Zgodnie z definicją zaczerpniętą ze "Słownika języka polskiego" (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1996, str. 403) dopuścić - oznacza "przystać na coś", "nie przeszkodzić czemuś", "uznać coś za możliwe". Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zapis w § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. wskazuje, gdzie inwestor ma możliwość umieszczenia lokali o charakterze usługowym. Inwestor może z tej możliwości skorzystać, ale nie ma takiego obowiązku i może zrezygnować z umieszczania tam lokali usługowych. Jednakże nie może ich lokować w innym miejscu, niż umożliwia mu to § 29 ust. 3 pkt. 7 m.p.z.p.
W konsekwencji Sąd uznał, iż planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. z § 29 ust. 3 pkt. 7 m.p.z.p.
Odnosząc się natomiast do zarzutu w zakresie błędnego ustalenia przez organ stron postępowania Sąd I instancji uznał, że jest on bezpodstawny, gdyż nie ma żadnych podstaw dla przyjęcia, że działka ewidencyjna nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Zauważenia bowiem wymaga, że oznaczenie "4KD-Z(p), o którym mowa w § 65 ust. 4 m.p.z.p. nie dotyczy ul. B. zlokalizowanej na działce nr [...], a obejmuje ciąg komunikacyjny (wschód-zachód) graniczący z tą działką od strony północnej. Działka nr [...] została ujęta w § 65 ust. 15 mpzp, i została oznaczona symbolem 15KD-L(g).
Sąd podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, decydujące znaczenie dla określenia, czy wydzielenie działki następuje pod drogę publiczną, mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości ma charakter raczej techniczny i nie można oczekiwać, że w jego ramach organ dokonywał będzie czynności planistycznych i wytyczał przebieg "planowanych" dróg publicznych. W tym zakresie rola organu administracyjnego jest wtórna wobec miejscowego planu zagospodarowania i polega na zapewnieniu zgodności podziału z owym planem, co oczywiście obejmuje też tereny (działki), na których mają powstać drogi publiczne.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. Sp. z o.o. S.K.A, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a. "art. 80 § 2" u.u.i.ś. oraz § 2 pkt 23 w zw. z § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na to, iż podstawowym przeznaczeniem terenu zaskarżonej inwestycji oznaczonego symbolem 3.2 MW(U) jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a lokalizacja usług jest dopuszczalna jedynie w parterach od strony ulic oraz pasażu pieszego w południowej części terenu wzdłuż granicy z terenem 3.3 U/MW, a w konsekwencji nieprawidłowym stwierdzeniu niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- b. § 2 pkt 37 w zw. z § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p., poprzez jego zawężającą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż w zakresie definicji "usług" nie mieści się pojęcie "zabudowy biurowej," a w efekcie uznanie, że inwestycja planowanego przedsięwzięcia w zakresie budowy dwóch budynków biurowych jest niezgodna z definicją usług, a w konsekwencji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- c. § 65 ust. 15 m.p.z.p. w zw. z art.
- 7. ust 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i założenie, że brak jest podstaw dla przyjęcia, iż działka ewidencyjna nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną podczas gdy m.p.z.p. przewiduje jej przeznaczenie pod drogę lokalną, będącą drogę publiczną, czym Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się nieprawidłowego ustalenia uczestników mogących brać udział w przedmiotowym postępowaniu,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi ze względu niedokonanie oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji pod kątem ich zgodności z prawem, w sytuacji gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, iż został on ustalony z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, a także z pominięciem słusznego interesu skarżącej oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego prawu, w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne oraz lakoniczne uzasadnienie wszystkich motywów oddalenia skargi;
- b. art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy bez wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych wszystkich okoliczności sprawy a to przez pominięcie dowodów dopuszczonych do rozpoznania i złożonych przez Skarżącą do akt sprawy w piśmie z dnia 6 lutego 2014 r., a tym samym niewyjaśnienie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ze względu na zaniechanie ustalenia w sposób wyczerpujący zgodności inwestycji skarżącej z zapisami § 29 m.p.z.p., a w efekcie rozpatrzenie sprawy bez pełnego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wówczas gdy rozprawa winna zostać zamknięta dopiero po wyjaśnieniu wszelkich okoliczności.
W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wnosząc jednocześnie o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenie przepisów postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, iż Sąd nie naruszył art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, iż przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ma charakter porządkowy i określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. "Dostateczne wyjaśnienie sprawy" dotyczy przy tym możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie. Przyjmuje się zatem, iż naruszenie przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1807/13, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1528/11; z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I FSK 874/07.; z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1873/08; z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09; z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej we wniesionym środku odwoławczym nie podniósł żadnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na naruszenie powyższego przepisu. Skarżący kasacyjnie wprawdzie upatruje naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, jednakże zarzut ten jest wewnętrznie sprzeczny, skoro bowiem skarżący twierdzi, iż powołane przez niego dowody załączone do pisma z dnia 6 lutego 2014 r. zostały dopuszczone, a nie zostały zbadane. Przy czym autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnia na czym miałoby polegać to badanie przed zamknięciem rozprawy i jaką formę procesową to badanie miałoby przyjąć poza wydaniem postanowienia o przeprowadzeniu dowodu.
W istocie jednak - jak wynika z protokołu z rozprawy z dnia 6 marca 2014 r. - Sąd I instancji nie przeprowadził dowodu z opinii załączonych do pisma skarżącej z dnia 6 lutego 2014 r., a jedynie z dwóch opinii przedłożonych przez uczestnika L. Sp. z. o.o. tj. załączonej do pisma z dnia 28 lutego 2014 r. oraz przedłożonej na rozprawie (k.165-164). Przy czym analiza opinii przedstawionych zarówno przez skarżącego, jak i uczestnika postępowania wskazuje, iż sprowadzają się do oceny, czy planowana przez skarżącego inwestycja była zgodna z m.p.z.p. Oznacza to, iż w rzeczywistości powyższe opinie nie dotyczyły sfery ustaleń faktycznych, lecz stanowiły ocenę zgodności planowej inwestycji z prawem tj. z aktem prawa miejscowego jakim jest m.p.z.p oraz w dużej mierze sprowadzały się do interpretacji samego aktu prawnego. Dotyczyły więc kwestii, które rozstrzygają samodzielnie organy administracji, a następnie kontrolują sądy administracyjne bez konieczności sięgania po opinie (ekspertyzy), a zatem dotyczyły one sfery stosowania prawa.
W tym zakresie nie są konieczne wiadomości specjalne, które stanowią przesłankę niezbędna dla przeprowadzenia dowodu z opinii. Stąd też powyższe opinie można było uznać jedynie za stanowiska stron bez konieczności przeprowadzania z nich dowodów. Ponadto podkreślenia wymaga, iż nawet gdyby przyjąć, iż powyższe opinie są dowodami, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem nie stanowią one dowodu z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 1/10, R. Hauser, M. Wierzbowski /red/, P.p.s.a. Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 488). Błędne natomiast przeprowadzenie dowodu z tych opinii nie było jednak uchybieniem, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W kontekście powyższych rozważań nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 113 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne.
Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, iż Sąd I instancji nie przeprowadzał po zamknięciu rozprawy żadnego dowodu, a w konsekwencji nie sposób czynić zarzutu naruszenia tego przepisu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie.
Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1389/12 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 868/10). W tym aspekcie należy zauważyć, że rozpoznana przez Sąd I instancji sprawa należy do kompetencji sądów administracyjnych, zastosowany środek w postaci oddalenia skargi, jak i kryterium oceny mieści się też w zakresie kompetencji tych sądów. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Zważyć bowiem należy, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a mianowicie, gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15).
Niewątpliwie takiego zarzutu nie można uczynić uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawiera bowiem ono stanowisko odnośnie stanu faktycznego oraz ocenę legalności kontrolowanej decyzji, w stopniu, który umożliwia kontrolę instancyjną. Wątpliwości skarżącego co do treści uzasadnienia wynikają częściowo z tego, iż autor skargi kasacyjnej nie dokonał wnikliwej analizy tego uzasadnienia np. w odniesieniu do kwestii definicji "usług" i mieszczeniu się w tym pojęciu "zabudowy biurowej" (o czym w dalszej części uzasadnienia). Ponadto należy podkreślić, iż okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
Wyjaśnienie również podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1696/06 i z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10). Wymagane jest bowiem by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymagania, jest nie tyle lakoniczne, co syntetyczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia § 2 pkt 23 zw. z § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. jest prawidłowa. Przepis § 2 pkt 23 m.p.z.p. definiuje przeznaczenie dopuszczalne, przez które należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone na warunkach określonych planem, które na działce inwestycyjnej, o której mowa w pkt 7, nie przekracza 40 % maksymalnej możliwej do osiągnięcia powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce. Jednocześnie w końcowej części tego przepisu zastrzeżono, iż ustalenia szczegółowe mogą stanowić inaczej. Trafnie organ II instancji stwierdził, a następnie zaakceptował to Sąd, iż takim szczegółowym ustaleniem dla terenu oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3.2 MW(U), na którym miałaby powstać planowana inwestycja, jest § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. stanowiący, iż dopuszcza się lokalizację usług w parterach od strony ulic oraz pasażu pieszego w południowej części terenu wzdłuż granicy z terenem 3.3 U/MW.
Zgodnie z § 29 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. wspomniany teren oznaczony symbolem 3.2 MW(U) przeznaczony został na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (jako przeznaczenie podstawowe) z dopuszczeniem usług (jako przeznaczenie dopuszczalne). Przy czym lokalizacja tych usług została doprecyzowana w sposób jednoznaczny w powołanym powyżej § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. Zasadnie również Sąd I instancji - posiłkując się definicją zaczerpniętą ze "Słownika języka polskiego" – przyjął, iż słowa dopuszczać oznacza " przystać na coś", "nie przeszkadzać czemuś", "uznać coś za możliwe", a w konsekwencji trafnie wywiódł, iż przepis § 29 ust.3 pkt 7 m.p.z.p. wskazuje, gdzie inwestor ma możliwość umieszczenia lokali o charakterze usługowym, przy czym inwestor z tej możliwości nie musi korzystać. Stąd też nie sposób podzielić twierdzeń autora kasacji, iż sformułowanie " dopuszcza się" jest wysoce nieprecyzyjne i z tego powodu dokonywać odmiennej wykładni.
Gdyby uznać – jak oczekuje to skarżąca spółka - iż mimo treści § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. i tak możliwe byłoby sytuowanie odrębnych budynków z przeznaczeniem na usługi na zasadach określonych w § 2 pkt 23 m.p.z.p., czyli w dowolnym miejscu byleby tylko nie przekraczać 40% maksymalnej powierzchni wszystkich nadziemnych kondygnacji, czyniłoby przepis § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. zbędnym, pozbawionym normatywnego charakteru. Jak bowiem trafnie zauważył organ II instancji już z definicji pojęcia "przeznaczenie dopuszczalne" w § 2 pkt 23 m.p.z.p., wynika możliwość lokalizowania funkcji dopuszczalnej bądź w parterach bądź na innych kondygnacjach, wymagając jedynie by powierzchnia tej funkcji nie przekraczała 40% maksymalnej możliwej do osiągnięcia powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce inwestycyjnej. W polskim systemie prawa niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu, która pozbawiałaby jego całość lub część znaczenia prawnego.
Przy czym pokreślić należy, iż nie zasługuje na aprobatę pogląd forsowany przez spółkę, aby sens § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. sprowadzał się jedynie do tego, iż w ten sposób uchwałodawca chciał dać wyraz woli stworzenia swoistego rodzaju pasażu handlowego wzdłuż południowej granicy po obu stronach. Wówczas bowiem nie użyłby sformułowania "dopuszcza", lecz "nakazałby" umieszczenie usług w parterach, jak czyni to w § 30 m.p.z.p. w odniesieniu do terenu oznaczonego 3.3 U/MW.
Również pozostała argumentacja w odniesieniu do tej kwestii przedstawiona w skardze kasacyjnej jest chybiona. Przede wszystkim nie sposób podzielić sprzeciwu skarżącej wobec wykładni uznającej, iż każdy zapis nawet najbardziej lakoniczny w części przeznaczenia dopuszczalnego dla danego terenu, stanowi ustalenia szczegółowe, wyłączające stosowanie § 2 pkt 23 m.p.z.p. Prowadziłby to bowiem to dość osobliwego wniosku, iż wyjątki od reguły, aby mogły mieć zastosowanie muszą być odpowiednio rozbudowane. Ponadto należy zauważyć, iż zapis § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. nie wyłącza całkowicie stosowania § 2 pkt 23 m.p.z.p., nadal bowiem aktualne są zapisy dotyczące procentowego udziału dopuszczalnego przeznaczenia. Podobny charakter ma argumentacja skarżącej powołująca się na to, iż tylko w jednym przypadku w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem MW(U) nie przewiduje się zapisów, które można było traktować jak szczególne wobec zapisów § 2 pkt 23 m.p.z.p. Nie może jednak to prowadzić do wniosków, iż zatem te zapisy szczególne nie obowiązują, co najwyżej może to budzić zastrzeżenia co do poprawności formułowania aktu prawnego.
Także nie wnoszą nic do sprawy – jak słusznie zauważył uczestnik postępowania w piśmie z dnia 28 maja 2015 r. – wywody skargi kasacyjnej dotyczące § 64 ust. 9 m.p.z.p. Redakcja bowiem tego przepisu istotnie może nasuwać wątpliwości, ale jedynie co do tego, iż inwestor może zrezygnować z lokalizacji usług w parterach, a to wobec oznaczenia przeznaczenia podstawowego jako zabudowy usługowo-biurowej. Jest to zatem sytuacja odmienna od tej wskazanej w § 29 m.p.z.p., gdyż w tym przypadku nie ulega wątpliwości, iż zabudowa usługowa jest uznawana za dopuszczalną, z której może inwestor zrezygnować i zgodnie z § 2 pkt 23 m.p.z.p. może obejmować od 0 do 40 % powierzchni kondygnacji, zaś § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. wskazuje, gdzie zabudowa usługowa może być lokowana.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja zawarta w pkt 1 pisma z dnia 24 września 2015 r. wskazująca na sprzeczność oznaczenia terenów w części szczegółowej m.p.z.p. z uwagi na ich merytoryczną treść z ich oznaczeniem w części ogólnej zmierza w istocie do wykazywania nieważności m.p.z.p., co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny takiej sprzeczności nie dostrzega. Nie jest bowiem tak, iż poprzez zapis § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. wadliwe jest oznaczenie terenu symbolem MW(U). Nadal bowiem w zgodzie z § 4 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. będzie to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (jako przeznaczeniem podstawowym) z dopuszczalnymi usługami (jako przeznaczeniem dopuszczalnym), tyle tylko, że zlokalizowanymi w parterach od strony ulic i pasażu pieszego w części południowej, a nie, jak stara się to przedstawiać autor wspomnianego powyżej pisma, w istocie teren oznaczony symbolem MW/U wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej i biurowej z usługami w parterach pierzei ulicznych (jako przeznaczenia podstawowego). Podobieństwo tych dwóch terenów sprowadza się do ich przeznaczenia w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz umiejscowienia usług w parterze.
Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż skoro planowane przez skarżącą spółkę przedsięwzięcie miało obejmować obok pięciu budynków mieszkalnych również dwa odrębne budynki biurowe, to było ono niewątpliwie sprzeczne z powołanym § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p., a w konsekwencji zasadna była odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., który stanowi w zdaniu pierwszym, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Przy czym planowana inwestycja nie należała do tych wymienionych w zdaniu drugim art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., które nie wymagają takiej zgodności z planem.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 2 pkt 37 w zw. z § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. poprzez zawężającą wykładnię pojęcia "usługi", a mianowicie, iż w pojęciu tym nie mieści się pojęcie "zabudowy biurowej". Zauważyć bowiem należy, iż wnikliwa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Sąd I instancji wcale nie przesądził - jak przedstawia to autor kasacji – że w pojęciu " usług" nie mieści się "zabudowa biurowa". Sąd bowiem wyraźnie stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze definicję "usługi" oraz pojęcie "przeznaczenie dopuszczalne" w powiązaniu z § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p., określającym, gdzie dopuszczalna jest lokalizacja usług na terenie oznaczonym 3.2 MW(U) (por. s. 8 - 9 uzasadnienia). Powyższe jednoznacznie wskazuje zatem, iż Sąd I instancji nie dokonał zawężającej wykładni pojęcia "usługi", jak odczytuje błędnie skarżąca spółka, a decydujące znaczenie dla oddalenie skargi miała treść § 29 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p.
Jeśli chodzi o zarzut błędnej wykładni § 65 ust. 15 m.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 460 ze zm. – określanej dalej jako u.d.p.), a w konsekwencji wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji stron postępowania, należy przede wszystkim zauważyć, iż Sąd nie dokonywał wykładni art. 7 ust.1 u.d.p., a tym samym nie mógł naruszyć tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię. Odnosząc się natomiast merytorycznie do powyższego zarzutu stwierdzić należy, iż mając na uwadze § 65 ust. 15 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 22 m.p.z.p. istotnie działka nr [...], której współużytkownikiem wieczystym jest L. Sp. z o.o., została przeznaczona w planie na tereny dróg publicznych. Oznaczono ją bowiem symbolem KD-L(g)., który zgodnie ze wspomnianym § 4 ust. 1 pkt 22 m.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1587 z zm.) został zastrzeżony dla terenów przeznaczonych dla dróg publicznych (zał. nr 1 lp. 6.1).
Drogi wewnętrzne zostały oznaczone w powołanym rozporządzeniu symbolem KDW (zał. nr 1 l.p.6.2.). Przy czym zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko uczestnika L. Sp. z o.o., iż nie doszło do wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną. W chwili bowiem wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie obowiązywał plan określający takie przeznaczenie dla tej działki. Zważyć należy, iż skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazuje żadnego przepisu prawa, który powodowałby, iż samo przeznaczenie określonego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną z mocy prawa skutkowałoby utratą praw dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych do tego terenu oraz że teren ten stawałby się z mocy prawa również drogą publiczną, zwłaszcza w sytuacji, gdy przeznaczenie działki na drogę publiczną w planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiło już po dokonaniu podziału nieruchomości, z której wydzielona została działka nr [...] wykorzystywana na drogę wewnętrzną (k. 31-32).
Nie jest niewątpliwie takim przepisem wskazany przez skarżącą przepis art. 7 ust. 1 u.d.p., który stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten bowiem definiuje pojęcie drogi lokalnej. Co więcej w orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, iż skoro żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do określanej kategorii dróg lokalnych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga lokalna ma przebiegać, muszą stanowić własność tej jednostki na podstawie czynności cywilnoprawnych, decyzji bądź w następstwie nabycia albo przejścia z mocy samego prawa (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 oraz z dnia z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2441/10).
Również w orzecznictwie sądów powszechnych wskazuje się, iż z samego faktu, iż określone nieruchomości ze względu na swoje funkcje zostały zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych nie można wywodzić pozbawienia prawa własności ich dotychczasowego właściciela. Zważyć też trzeba, że art. 2 a u.d.p. obowiązujący od dnia 1 stycznia 1999 r. wskazuje, iż nieruchomości zajęte pod drogi są wyłączone z obrotu powszechnego i mogą być tylko własnością podmiotów publicznoprawnych. W zależności od kategorii drogi może to być Skarb Państwa, samorządy województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a u.d.p. nie wynika, aby samo zaliczenie do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych miało skutkować nabyciem prawa własności nieruchomości obejmującej tę drogę (por. postanowienie SN z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 314/14).
Skarżąca nie powołuje również żadnej czynności cywilnoprawnej czy decyzji, które spowodowałaby utratę prawa użytkowania wieczystego przez L. Sp. z o.o. w stosunku do działki nr [...], przyznając ostatecznie w piśmie z dnia 24 września 2015 r., iż nie neguje faktu, iż prawo to nadal tej spółce przysługuje. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż rozważany powyżej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Prawidłowo bowiem skonstruowany zarzut powinien wskazywać konkretny przepis prawa materialnego, który powodowałby utratę tytułu prawnego L. Sp. z o.o. do działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, uzasadniający stwierdzenie braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie został jednak sformułowany, także w odniesieniu do przepisów określających, kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego i następstw stwierdzenia, iż dany podmiot nie jest stroną tegoż postępowania.
Podkreślenia ponadto wymaga, iż przedmiotem rozważań nie mogły być zarzuty sformułowane w tym zakresie w pkt 2 pisma skarżącej z dnia 24 września 2015 r., które zmierzały nie tyle do uzupełnienia uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej, lecz w istocie formułowały nowe podstawy kasacyjne z powołaniem się na przepisy niewskazane w skardze kasacyjnej tj. art. 28 k.p.a., art. 199 i art. 239 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponadto w oparciu o koncepcję, iż działka nr [...] jest drogą wewnętrzną, pozostając tym samym w sprzecznością z koncepcją, która została zaprezentowana w skardze kasacyjnej.
W konsekwencji niestwierdzenia naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest bowiem przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie można uznać, iż doszło do jego naruszenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjnie stwierdzając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.