Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2014 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 2 lipca 2012 r. do 26 września 2012 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę u skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą. W trakcie kontroli stwierdził magazynowanie na terenie nieruchomości pięciu niekompletnych pojazdów, części samochodowych pochodzących ze zdemontowanych pojazdów oraz beczek, w których przechowywane były płyny eksploatacyjne. Ponadto na kontrolowanym terenie znajdowała się pryzma odpadów pochodzących z pojazdów (fotele, tapicerki, zderzaki, szyby, baki, elementy elektryczne), wokół której porozrzucane były silniki i skrzynie biegów. Ujawniono także obecność dwóch kontenerów. W jednym z nich znajdowały się pocięte karoserie pochodzące z wcześniej rozebranych pojazdów.
W piśmie z 22 stycznia 2013 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r. poz. 1162 ze zm. – dalej jako "ustawa o recyklingu").
Decyzją z [...] marca 2013 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za dokonywanie poza stacją demontażu: usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia i części nadających się do ponownego użycia, wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] października 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej wyjaśnił, że przed wejściem w życie przepisów ustawy o recyklingu zagadnienia związane z pojazdami wycofanymi z eksploatacji stanowiącymi odpady regulowane były przepisami nieobowiązującej ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz obowiązującej ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Sąd I instancji przedstawił zasady postępowania z pojazdami podlegającymi recyklingowi na gruncie obowiązujących przepisów.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. przez zastosowanie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.). Zgodnie z art. 246 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o recyklingu jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o odpadach. Prowadzenie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu podlega odpowiedzialności określonej w art. 53a ustawy o recyklingu. Kara pieniężna w niniejszej sprawie została wymierzona na podstawie powołanego wyżej przepisu ustawy o recyklingu, a nie na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wejście w życie przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. nie miało wpływu na stosowanie art. 53a ustawy o recyklingu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. przez zastosowanie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała nowa ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która ze względu na okoliczności niniejszej sprawy jest korzystniejsza dla sprawcy deliktu administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił ponadto uwagę na możliwą niekonstytucyjność przepisu wymierzającego karę pieniężną. Wyjaśnił, że Państwo może nakładać administracyjne kary pieniężne za naruszenia prawa spoza systemu prawa karnego, ale swoboda ustawodawcy nie jest tu nieograniczona, a kary muszą być proporcjonalne. W ocenie skarżącego, przepis, na podstawie którego orzeczono karę pieniężną jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ analizował stopień szkodliwości czynu i zakres naruszeń przepisów prawa oraz rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska, ale nie miał możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Oznacza to, że przepis wskazujący wysokość kary w minimalnej wysokości 10 000,00 złotych nie spełnia wymogów proporcjonalności, ze względu na skalę represyjności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 i art. 8 k.p.a. z powodu zastosowania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, chociaż w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała korzystniejsza dla sprawcy danego deliktu administracyjnego nowa ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wynika to z tego, co Sąd I instancji słusznie bowiem stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 246 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne, a także o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Ponadto ustawa o recyklingu jest lex specialis w stosunku do ustawy o odpadach. Dlatego też prowadzenie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu podlega odpowiedzialności administracyjnej, określonej w art. 53a ustawy o recyklingu.
W tej sprawie kara pieniężna prawidłowo została więc wymierzona na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu, a nie na podstawie przepisu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, stąd nawet wejście w życie ustawy z 14 grudnia 2012 r. nie miało wpływu na zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 53a ustawy o recyklingu. Należy także przypomnieć, że przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji implementują do prawa polskiego wymagania zawarte przede wszystkim w dyrektywie 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE L Nr 269 z 21 października 2000 r., s. 34).
Ponadto z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o recyklingu wynika, że demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony tylko w stacjach demontażu. Wyklucza to więc prowadzenie takich działań w jakichkolwiek innych obiektach czy miejscach, a w szczególności w punktach zbierania pojazdów, o ile nie spełniają one równocześnie wymagań dotyczących stacji demontażu. Sąd I instancji dokonał także prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego. Wynika z niego jednoznacznie, że skarżący przyjmował do prowadzonego przez siebie punktu skupu złomu pojazdy wycofane z eksploatacji, jak i następnie dokonywał ich demontażu na nieprzystosowanym do tego rodzaju działalności gospodarczej terenie, poza stacją demontażu.
Natomiast przyjmowanie przez skarżącego pojazdów wycofanych z eksploatacji potwierdziły oświadczenia jego pracowników, jak i zeznania złożone przez właścicieli pojazdów o przekazaniu (pozbyciu się) pojazdów do prowadzonego przez skarżącego punktu skupu złomu. Ponadto z kontroli dokumentacji fotograficznej, wykonanej podczas kontroli, jednoznacznie wynika, że przedmiotowe pojazdy zostały poddane demontażowi poza stacją demontażu. Polegało to na usunięciu z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów i substancji niebezpiecznych, w tym również płynów, a także wymontowaniu z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia, a nawet części nadających się do ponownego użycia oraz wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu.
Natomiast skarżący na prowadzenie działalności polegającej na demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie posiadał wymaganych prawem decyzji w zakresie gospodarki odpadami, stąd poniósł tego rodzaju odpowiedzialność administracyjną.
Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego orzeczono przedmiotową karę pieniężną (jednak nie wymieniając nawet tego przepisu) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego i wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o sprawdzenie konstytucyjności przepisów nakładających kary pieniężne za dokonanie poza stacją demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu jest ona proporcjonalna w stosunku do rodzaju deliktu administracyjnego skarżącego, ponieważ została wymierzona w najniższej wysokości, tj. 10 000 zł, biorąc pod uwagę jej górny poziom 300 000 zł. Ponadto skarżący w ogóle nie podniósł w skardze kasacyjnej zrzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 53a ustawy o recyklingu, który zawiera pięć jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. Dlatego też brak jest przesłanek do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, o które wnosi skarżący.
Ubocznie należy również zaznaczyć, że na podstawie art. 53a ust. 5 w związku z art. 67a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) skarżący może wystąpić do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o umorzenie w całości lub w części nałożonej na niego kary pieniężnej, jeżeli jego zdaniem uzasadnia to jego ważny interes lub interes publiczny.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.