Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2015 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2252/13, oddalił skargę B. R.-B., C. B. i K. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. udzielił [...] F. Sp. z o.o. w O. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego w O. przy ul. [...], pod warunkiem wykonania robót budowlanych (uporządkowania terenu – wywóz ziemi, wykonania prac wykończeniowych oraz naprawczych w miejscach uszkodzonej elewacji budynku) w zakreślonym terminie. Wnioskiem z 8 listopada 2012 r. B. R.-B., K. i C. B., [...] sp.j. w O., T. J. oraz M. i A. Ł. – właściciele lokali użytkowych w tym budynku – wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2010 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, że organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem wnioskodawców, istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegają m.in. na zmianie kubatury budynku poprzez zmianę kształtu dachu, zmianie wysokości kalenicy głównej, wykonaniu w sposób niezgodny z projektem budowlanym wentylacji mechanicznej i odpływu z garażu podziemnego, wadliwym wykonaniu odwodnienia podjazdu do garażu, wadliwym wykonaniu izolacji pionowej budynku, niewystąpieniu o pozwolenie wodnoprawne dotyczące odprowadzania ścieków z odwodnienia posadzki garażu, naruszeniu warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
W ocenie wnioskodawców organ nadzoru budowlanego w związku z tym był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Organ administracji stwierdził, że stroną tak w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, jest wyłącznie inwestor. Inne podmioty mogą jedynie legitymować się co najwyżej interesem faktycznym, który nie uprawnia ich do posiadania statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Podmioty takie mogą natomiast dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego.
Na skutek zażalenia wnioskodawców, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2013 r. uchylił postanowienie z [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania "nie wyjaśnił, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...].04.2010 r.". Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, "dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego należało wyjaśnić, czy rzeczywiście decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 Kpa, czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić w oparciu o art. 28 Kpa.".
Następnie organ wyjaśnił, że punktem wyjścia powinno być ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie "była wynikiem prawidłowego działania inwestora. W takiej sytuacji przymiot strony w sprawie przysługiwałby jedynie inwestorowi, na zasadzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.". Zdaniem organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mimo podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzutów, nie wykazał, aby kwestionowane pozwolenie na użytkowanie było wynikiem prawidłowego postępowania inwestora.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołując się na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. i zlecenie wyjaśnienia, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie "była wynikiem prawidłowego działania inwestora" [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że "decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (...) nie jest konsekwencją prowadzenia postępowania naprawczego z związku ze stwierdzonymi w trakcie inwestycji odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta została wydana po analizie dokumentacji przedłożonej przez inwestora, na podstawie przeprowadzonej kontroli, w trakcie której organ stopnia powiatowego przyjął, że zmiany wskazane w oświadczeniu kierownika budowy z dnia 18.02.2010 r., należy uznać za nieistotne.
Na etapie zatem postępowania z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, analiza dokumentacji wykazała brak podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku, ze względu na niestwierdzenie odstępstw istotnych, czego tut. organ nie kwestionuje.". Tym samym w tej sprawie jedyną stroną postępowania tak zwykłego, jak i nieważnościowego, jest inwestor, czyli [...] F. Sp. z o.o. w O., co oznacza, że wnioskodawcom należało odmówić wszczęcia postępowania.
W zażaleniu na postanowienie B. R.-B., K. i C. B., [...] sp.j. w O., T. J. oraz M. i A. Ł. zarzucili naruszenie art. 157 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 138 § 2, art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 2 i 7 Prawa budowlanego. Podnieśli, że w dalszym ciągu organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wykazał, że w tej sprawie warunkowe pozwolenie na użytkowanie było wynikiem prawidłowego postępowania inwestora. Ich zdaniem, inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, dlatego nie mógł być jedyną stroną postępowania zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Niesłusznie zatem odmówiono im przymiotu strony i w konsekwencji niezasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zaznaczył jednakże, że inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, ale pod warunkiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. W takim przypadku decyzja zezwalająca na użytkowanie kończy bowiem postępowanie naprawcze, w którym ochroną objęte są również interesy innych osób dysponujących interesem prawnym. Skoro nie stwierdzono – podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 2 kwietnia 2010 r. – istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją Starosty O. z [...] lutego 2008 r. projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (stwierdzono jedynie nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego organ stwierdził jego zgodność z projektem architektoniczno-budowlanym), a w sprawie nie było prowadzone postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, to wnioskodawcy nie są stronami w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to konieczność odmowy wszczęcia z ich wniosku postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli B. R.-B., K. i C. B., [...] sp. j. z siedzibą w O., T. J., M. i A. Ł. Skarżący stwierdzili, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zmodyfikował swoje uprzednio prezentowane w postanowieniu z [...] lutego 2013 r. stanowisko co do konieczności wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, czy skarżący mogą występować jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkowym pozwoleniu na użytkowanie. Wskazali, że wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją warunkową (warunkiem było wykonanie prac naprawczych, których przez przeszło trzy lata inwestor i jednocześnie większościowy właściciel oraz sprzedawca lokali użytkowych w biurowcu nie wykonał), że budowę zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co skutkowało licznymi, istotnymi wadami biurowca (nieszczelny dach, wadliwe odwodnienie garażu podziemnego i podjazdu do garażu, wadliwe: izolacja pionowa, system wentylacyjny, klimatyzacyjny i grzewczy).
W takiej sytuacji, w ocenie skarżących, nie mógł mieć zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż wobec odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę mogło dojść do naruszenia interesu prawnego innych osób, którym należy zapewnić procesowe gwarancje ich ochrony. Skarżący wskazali także, że zgodnie z art. 5 ust. 2, art. 61 pkt 1 i 2 oraz art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, na właścicielach spoczywa obowiązek utrzymywania budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z tego również względu przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż inwestor nie jest zainteresowany przeprowadzeniem prac naprawczych.
Prawomocnym postanowieniem z 11 kwietnia 2014 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę [...] sp. j. w D., T. J., A. Ł. i M. Ł. z uwagi na nieuiszczenie wpisów sądowych.
Oddalając skargę pozostałych skarżących Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie odmówiono wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż nie przysługiwał im przymiot strony. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, i że przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Jednocześnie podkreślił, że dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można bowiem uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. W tej sprawie Sąd, podzielając stanowisko organów nadzoru, stwierdził, że sporny obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty O. z [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę (zmienionej decyzją tego organu z [...] lutego 2010 r.) i że w stosunku do tej inwestycji nie było prowadzone postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, którego wynikiem miałoby być pozwolenie na użytkowanie. W tej sytuacji nie można mówić o interesie prawnym innych podmiotów niż sam inwestor i ustalać krąg stron w oparciu o art. 28 k.p.a.
W skardze kasacyjnej B. R.-B., C. B. i K. B. zarzucili naruszenie:
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych albo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych,
- - art. 8 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne i niezrozumiałe zmodyfikowanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu swojego wcześniej przedstawionego w postanowieniu z [...] lutego 2013 r. stanowiska co do wyjaśnień, jakie powinien podjąć organ pierwszej instancji aby ustalić, czy skarżący mogą występować jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkowym pozwoleniu na użytkowanie,
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia, czy w tej sprawie znajdzie zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, oraz czy skarżący mają interes prawny we wszczęciu postępowania, mimo tego, że z załączonych do wniosku o wszczęcie postępowania dowodów wynika, że miały miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę, co wyłącza stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i umożliwia wystąpienie jako strony postępowania – na podstawie art. 28 k.p.a. – również innych podmiotów, w tym właścicieli, których interesy zostały naruszone na skutek wydania pozwolenia na użytkowanie z naruszeniem przepisów i pomimo istotnych odstępstw w trakcie realizacji inwestycji od udzielonego pozwolenia na budowę,
- - art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego z zaskarżeniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] kwietnia 2010 r., pomimo tego, że na właścicielach spoczywają obowiązki wynikające z art. 5 ust. 2, art. 61 pkt 1 i 2 i art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego,
- - art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie może być wyłącznie inwestor, podczas gdy decyzja ta jest decyzją warunkową ("przedłużoną już dwukrotnie o dwa lata"), budowę przeprowadzono z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a inwestor i jednocześnie większościowy właściciel oraz sprzedawca lokali użytkowych w biurowcu nie jest zainteresowany przeprowadzeniem postępowania naprawczego i nie przeprowadził robót naprawczych i wykończeniowych w podanym i następnie przedłużanym okresie (początkowo na dzień 31 grudnia 2011 r., następnie do dnia 31 grudnia 2012 i ostatecznie do dnia 31 grudnia 2013 r.),
- - art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że dopiero w przypadku, gdyby było formalnie wszczęte i prowadzone postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego można by mówić o interesie prawnym właścicieli lokali w zaskarżeniu pozwolenia na użytkowanie i ustalać krąg stron w oparciu o art. 28 k.p.a.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W ocenie NSA, art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być inny podmiot niż inwestor. W tym zakresie orzecznictwo nie jest co prawda jednolite, ale przyjmuje się też, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., sygnatura akt II SA 2164/92, opublikowanym w ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32 oraz w wyroku NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15). Mogą więc wystąpić takie sytuacje, które polegać będą na tym, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.
Nie można zatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego opierać na stwierdzeniu, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie jest inwestorem. Nie można też takiego postanowienia ograniczać do badania, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wynikiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W ocenie NSA, nie tylko bowiem w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku tego rodzaju postępowań (art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być podmiot inny niż inwestor. Zdaniem NSA, w każdym przypadku, gdy został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego konieczna jest ocena, czy żądanie to pochodzi od strony legitymowanej, czyli takiej, która w myśl art. 28 k.p.a. żąda czynności organu administracji (wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego) ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Mając powyższe na uwadze organy administracji powinny były w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim wziąć pod uwagę to, że z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wystąpiły podmioty, które są właścicielami lokali stanowiących odrębne nieruchomości, znajdujących się w budynku, którego dotyczy to pozwolenie na użytkowanie oraz w związku z tym także współwłaścicielami części wspólnych tego budynku. Organy administracji powinny były też uwzględnić to, że jak wynika z treści żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, żądanie to było spowodowane sporem pomiędzy wnoszącymi o stwierdzenie nieważności, a inwestorem co do wad lokali i części wspólnych nabytych przez nich od inwestora. W tych okolicznościach było więc oczywiste, że żądanie stwierdzenia nieważności nie ma nic wspólnego z ochroną praw podlegających ochronie na gruncie Prawa budowlanego oraz że żądanie to było jednym z elementów sporu cywilnego pomiędzy sprzedawcą i kupującymi w związku z roszczeniami z tytułu wad rzeczy sprzedanej.
Mając to na uwadze trafne było uznanie, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie byli do tego legitymowani. W konsekwencji zgodne z prawem było postanowienie organu administracji, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę na takie postanowienie, nie narusza prawa.
Oceny tej nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, które pomijają wskazaną istotną okoliczność, mianowicie to, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie złożone zostało przez właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości, znajdujących się w budynku, którego dotyczy pozwolenie na użytkowanie, oraz współwłaścicieli części wspólnych w tym budynku, którzy pozostają z inwestorem w sporze cywilnym, co do roszczeń związanych z wadami nabytych od niego lokali.
Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.