Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., IV SA/Wa 385/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) oddalił skargę W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: MRiRW) z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r., Nr [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie zatwierdził projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi Potrzymowo i Kosmowo.
Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...] Wojewoda Poznański po rozpoznaniu wniosku W. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 1968 r., Nr [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r., Nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej po rozpoznaniu odwołania W. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Poznańskiego z dnia [...] czerwca 1993 roku, Nr [...].
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 1996 roku, sygn. akt II SA 1222/95 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r., Nr [...].
Pismem z dnia 21 maja 2008 r. W. S. wystąpił do MRiRW z wnioskiem o zmianę w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca stwierdził, że odnalezione zostały nowe dokumenty, które wskazują na wielkość przekazanego jego ojcu gospodarstwa rolnego. Dokumenty te, zdaniem wnioskodawcy wskazują, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] czerwca 1993 r. są błędne i naruszają jego słuszny interes. Zdaniem wnioskodawcy, gdyby dokumenty zostały odnalezione wcześniej to decyzja, której dotyczy wniosek zostałaby przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) uchylona.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] odmówił zmiany decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r., Nr [...].
W uzasadnieniu decyzji MRiRW przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiają za tym, że postępowanie wymienne w stosunku do gruntów Wawrzyna S. (ojca wnioskodawcy) nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa. Zdaniem MRiRW brak jest podstaw do zmiany decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r. w trybie art. 154 kpa.
Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył W. S. podnosząc zarzut, że ważny jest tylko wstępny protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 9 kwietnia 1957 r., który wprowadzał jego rodzinę do Potrzymowa, aby zacząć uprawiać pole zaś inne dokumenty są zafałszowane. Odwołujący się stwierdził, że jego rodzice zostali oszukani, okradzieni, pobici i źle traktowani.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r., podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.
Na powyższą decyzję skargę do WSA złożył W. S.. W skardze skarżący stwierdził, że jego rodzice posiadali w Potrzymowie w latach 1957 - 1962 gospodarstwo rolne o powierzchni 14,80 ha. W tym też roku Gromadzka Rada Narodowa w Żydowie pod ochroną rzekomego prawa zabrała 6,73 ha i przekazała O. S.. Skarżący stwierdził również, że jego ojciec działał pod presją, gdyż miał małe dzieci i chorą psychicznie żonę. Grożono mu, że jak nie wyrazi zgody, to wywiozą go do PGR-u do Czechowa. Do akt sprawy wpłynęło również pismo pełnomocnika skarżącego, w którym podniesione zostały w stosunku do zaskarżonej decyzji następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 8 kpa - poprzez brak odniesienia się przez organ administracji do protokołu z posiedzenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 2 maja 1957 r., nr 18/57 oraz uchwały tegoż organu nr 18/79/57 z tego samego dnia, które jednoznacznie wskazują, że wielkość przekazanego gospodarstwa w Potrzymowie wynosi 14,85 ha;
2) naruszenia art. 7 kpa - poprzez przyjęcie nieuzasadnionego w materiale dowodowym domniemania faktycznego, polegającego na przyjęciu, iż gospodarstwo o powierzchni 8,07 ha w Potrzymowie odpowiada wartości i powierzchni gospodarstwa rolnego w Kosmowie, podlegającego wymianie jako ekwiwalent za wywłaszczone gospodarstwo rolne, w przypadku nieokreślenia przez organ administracji rzeczywistej powierzchni przyjętego przez Wawrzyna S. gospodarstwa rolnego;
3) naruszenia art. 77 kpa - poprzez przyjęcie do rozstrzygnięcia protokołów z dnia 9 kwietnia 1957 r. oraz protokołu z dnia 22 lutego 1968 r. - bez jakiejkolwiek analizy tych dokumentów, w szczególności sprawdzenia ich legalności oraz bez przeprowadzenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dowodu z oryginału tych dokumentów;
4) naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wymaganych elementów zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wskazania dowodów na których oparł się organ administracji oraz analizy postępowania dowodowego wraz z subsumcją stanu prawnego do ustalonego stanu faktycznego;
5) naruszenia art. 154 § 1 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi się kierował, nie uwzględniając wniosku skarżącego z dnia 21 maja 2008 r. W piśmie z dnia 4 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego podniósł kolejne zarzuty, to jest: 1) naruszenia art. 78 § 1 kpa poprzez zupełne pominięcie zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniosków dowodowych dotyczących istotnych okoliczności stanu faktycznego stanowiącego podstawę stanu faktycznego zaskarżonego rozstrzygnięcia, 2) naruszenia art. 76 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie mocy dowodowej dokumentu urzędowego, to jest treści uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 2 maja 1957 r., nr 18/79/57 pozostającej w oczywistej sprzeczności z treścią fizycznie przerobionego protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 9 kwietnia 1957 r. Nadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 1222/95 na okoliczność zakresu wcześniejszej weryfikacji sądowej sprawy W. S. oraz zakresu powagi rzeczy osądzonej wynikającej z tego wyroku.
W odpowiedzi na skargę MRiRW podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że zarówno z treści wniosku skarżącego o zmianę w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji MRiRW z dnia [...] stycznia 1995 roku, Nr [...] jak i z treści odwołania oraz skargi wynika, że skarżący kwestionuje zgodność z prawem decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 1968 r., Nr [...] oraz decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem WSA, skarżący kwestionował również prawidłowość wyroku NSA, który oddalił wniesioną przez niego skargę na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego. Według Sądu I instancji, wniosek skarżącego o zmianę decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 154 § 1 kpa zmierzał w istocie rzeczy do podważenia prawomocnego wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 1222/95.
Do tego sprowadziłoby się bowiem uwzględnienie żądania skarżącego. MRiRW uwzględniając wniosek skarżącego, by zmienić, jego zdaniem wadliwą, decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego musiałby uchylić własną decyzję z dnia [...] stycznia 1995 roku, nr GZge051/604-139/93 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Poznańskiego z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...]. Tym samym musiałby uznać, że decyzje te były wadliwe, chociaż NSA uznał, że nie naruszają one prawa. W związku z powyższym WSA podkreślił, że podważenie wyroku NSA i jego wyeliminowanie z obrotu prawnego możliwe jest tylko w trybie przewidzianym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa). Przewidziana w tej ustawie możliwość wzruszenia prawomocnych orzeczeń sądów jest instytucją wyjątkową i nadzwyczajną. WSA podał, że we wniosku o zmianę decyzji MRiRW z dnia [...] stycznia 1995 r. w trybie art. 154 § 1 kpa skarżący stwierdził, że odnalezione zostały nowe dokumenty, które wskazują wielkość przekazanego jego ojcu gospodarstwa rolnego.
Dokumenty te, zdaniem wnioskodawcy, wskazują, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] czerwca 1993 r. są błędne i naruszają jego słuszny interes. Nadto zdaniem wnioskodawcy, gdyby dokumenty zostały odnalezione wcześniej, to decyzja, której dotyczy wniosek, zostałaby przez NSA uchylona. Zdaniem WSA argumenty przedstawiane przez skarżącego to argumenty, które mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r., a nie podstawę do zmiany tej decyzji. Według Sądu I instancji zarzuty skarżącego podniesione w skardze nie odnoszą się do oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem. Tego rodzaju argumenty nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżącego wymienione w pkt 1 - 3, to w istocie zarzuty, że organy administracji nie wzięły pod uwagę nowych dowodów przy rozstrzyganiu wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa. WSA podkreślił także, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca rozstrzygały zagadnienia o charakterze prawnym, a nie faktycznym, stąd też organ administracji nie dokonywał oceny materiału dowodowego, tylko oceny prawnej dopuszczalności uwzględnienia żądania skarżącego. Zarzut opisany w pkt. 4 pisma pełnomocnika skarżącego był więc, zdaniem WSA, nieuzasadniony. Za nieuzasadniony uznać należało również zarzut naruszenia art. 154 § 1 kpa w związku z art. 11 kpa. Zdaniem Sądu MRiRW należycie uzasadnił powody wydanego przez siebie rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej ww. wyrokowi WSA zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 154 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa poprzez przyjęcie, iż zmiana decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r. może nastąpić jedynie w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego oraz art. 7 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa poprzez przyjęcie, iż organ administracji mógł pominąć wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym oraz poprzez pominięcie skutków z nich wynikających z zakresie ustalenia stanu faktycznego. Biorąc powyższe pod uwagę wnoszący skargę kasacyjną zażądał uchylenie zakażonego wyroku oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że żaden przepis postępowania administracyjne nie nakazuje, aby przyjmować pierwszeństwo instytucji wznowienia postępowania administracyjnego przed innymi trybami wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a w przedmiotowej sprawie bezsporną okolicznością były fakty przeprowadzenia reformy rolnej obejmujące gospodarstwo rolne rodziny skarżącego oraz stosowanie represji fizycznej przez służby bezpieczeństwa PRL wobec jego rodziców.
Z kolei zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony Już sama okoliczność w postaci słusznego interesu strony przemawia za uchyleniem decyzji w tym trybie. Uchylone lub zmienione mogą być również decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem. Zdaniem strony skarżącej, bezzasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż zastosowanie art. 154 § 1 kpa powodowałoby podważanie prawomocnego wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1996 r. Wyrok ten został wydany w określonym stanie faktycznym i przy określonych dowodach.
Z kolei instytucja wzruszenia decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa polega właśnie na zmianie lub uchyleniu każdej decyzji, także prawomocnej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c) wskazano, że jest on konsekwencją wcześniej wymienionego i uzasadnionego zarzutu. Zarówno organ administracji i jak również Sąd I instancji zupełnie pominęły wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego i wynikające z nich konsekwencje dla ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji i wyroku. Z dowodów tych wynika, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r. utrzymująca w mocy wcześniejsze decyzje rażąco narusza interes społeczny i słuszny interes strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W tej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły.
Zdaniem NSA bezzasadność skarg kasacyjnej jest wynikiem niedostrzegania przez stronę skarżącą różnicy pomiędzy nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia w kpa. Na wstępie należy więc wskazać, że art. 16 § 1 kpa statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, z której to zasady wynika, iż decyzja ostateczna obowiązuje do momentu, aż nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Z powyższego wynika (i jest bezsporne w orzecznictwie i doktrynie), że wzruszenie ostatecznych orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym jest rozwiązaniem wyjątkowym i może mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym tylko w tzw. trybach nadzwyczajnych, w odróżnieniu od postępowania w trybie zwyczajnym, którego celem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. "Orzekając w trybach nadzwyczajnych, organ ‘decyduje o decyzji’ będącej rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.
W ten sposób zapadła w tym trybie decyzja odnosi się do sprawy będącej przedmiotem postępowania w sposób pośredni." (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., s. 197). NSA podkreśla, że te tzw. tryby nadzwyczajne w postępowaniu administracyjnym funkcjonują w oparciu o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszeństwo ma przy tym tryb najdalej idący, to znaczy tryb prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc.
Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w sytuacji, gdy strona skarżąca wskazuje jako podstawę swojego żądania pojawienie się nowych dokumentów, ewentualnie mogłoby wpłynąć to na wszczęcie innego trybu nadzwyczajnego "wyprzedzającego" ze względu na dalej idące skutki tryb z art. 154 kpa, a więc wznowienia postępowania, bowiem jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności nie stanowią zaś - co trafnie wskazywał WSA - przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 kpa.
W konsekwencji jako niezasadny trzeba uznać również zarzut naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa poprzez przyjęcie, iż organ administracji mógł pominąć wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym oraz poprzez pominięcie skutków z nich wynikających z zakresie ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem NSA treść skargi kasacyjnej wskazuje, że strona skarżąca próbuje wzruszyć decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 1968 r., [...], lecz stara się tego dokonać kwestionując decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie. NSA wskazuje, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kończy tylko pierwszą fazę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Decyzja ta zapada tylko, gdy niespełnione są warunki formalnoprawne do wszczęcia dalszego etapu postępowania "nieważnościowego". Wobec powyższego, skoro zarzuty strony skarżącej nie koncentrowały się na aspektach formalnych postępowania (nie wskazywały błędów proceduralnych organu administracji) a skupiały się tylko na pojawieniu się nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, nie mogły one wpłynąć na wzruszanie w trybie art. 154 kpa decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r., Nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i poprzedzającej jej decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...].
W konsekwencji MRiRW nie "złamał" prawa odmawiając zmiany decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r. w trybie art. 154 kpa a WSA nie naruszył prawa oddalając skargę w niniejszej sprawie, skoro postępowanie organu administracji było zgodne z przepisami prawa.
Odnośnie podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii, że "już sama okoliczność w postaci słusznego interesu strony przemawia za uchyleniem decyzji w tym trybie" (trybie z art. 154 kpa) NSA wskazuje, że ewentualnie słuszny interes skarżącego mógłby być brany pod rozwagę przy wnioskowaniu o uchylenie na podstawie art. 154 kpa decyzji o charakterze "merytorycznym", a więc decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 1968 r., Nr [...] a nie decyzji o charakterze formalnym, a więc decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1995 r., Nr [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.